中国司法改革研究述评/韦群林
韦群林
A Brief Summary of Researches on China’s Judicial Reform/WEI Qun-lin
Abstract: Based on more than 10 recent years journal research papers on China’s judicial reform, this paper makes a brief summary and comments on the contents from seven aspects including essential theories of justice, ideas of judicial reform, etc., so as to give a clear description of its research development and contributes to further theoretical study on the area as well.
Key Words: judicial reform of China; research summary; AOJ (administration of justice) of China.
1 引言
始于20世纪80年代末以改革人民法院民事审判庭审方式为先导、以1997年十五大报告为契机的当今中国司法改革，在法治、人权、民主、和平、多元、科学、开放、自由等语境中，引起广泛关注，司法改革研究也成为近年来的理论热点问题之一，出现了贺卫方、王利明、张卫平、谭世贵、顾培东、左卫民、齐树洁等一大批对司法改革问题进行专门研究的专家学者，相关专著几百本，研究论文数万篇。
作为一个宏大的话题，中国司法改革涉及的内容十分广泛，研究成果非常丰富。面对这样一个“信息过度”的研究领域，对其主要内容与成果进行的概括必然挂一漏万。但不管如何，“管中窥豹，略见一斑”，一个简要的综述必然会有助于我们对中国司法改革主要研究内容的了解。
为此，本文以最近十余年来中国司法改革研究期刊论文为基础，对中国司法改革的具体研究内容，从司法权的基础理论，司法改革的理念、价值取向、宏观目标及具体步骤，关于司法审查和法院管辖范围，法院管理体制及内部管理等“司法管理模式”，司法质量评判及监督，司法改革比较研究，司法改革的学科构建问题等七个方面进行综述与简评，以便了解中国司法改革的研究动态，进一步深化中国司法改革及司法管理的理论研究。
2 综述
总体来说，近十年来的研究成果主要关注的问题集中在以下七个方面：
2．1关于司法权的基础理论
2．1．1关于司法的概念与司法权的性质
我国传统的观点认为，司法机关包括法院和检察院，甚至还包括公安机关、安全机关及海关下属的缉私侦查机关、监狱机关等等。陈瑞华通过阐述司法权的程序特征（被动性、公开性和透明性、多方参与性、亲历性、集中性、终结性）、组织特征（法官职业化、民众对司法的参与、合议制及上下级司法机构之间的独立性）和司法权的独立性（法院整体独立、法院内部独立、法官身份独立、法官的职业特权和法官的伦理准则）等基本特征，论证了司法权即法院裁判权的判断；[1]其后，学者们纷纷论述检察权不是司法权。如认为检察权的首要价值是效率而非正义，不宜把检察权归入司法权范围。[2]
而对于司法机关仅指法院，即“法院司法”内涵的理解上，有学者将主要观点其归纳为“判断权说”、“多元权力说”、“裁判权说”、“独立权力说”、“二元权力说”和“案件权力说”后，经比较研究后认为“司法权是法院享有的，对纠纷当事人的事实问题主张和法律问题主张依法进行判断，以维护法的价值的终局性的权力”，即（法院的）“判断权说”，[3]而不包括司法执行权；也有学者将我国司法权理论划分为“大司法权说”、“三权说”、“多义说”、“两权说”几个理论版块，并比较研究了晚近出现的“判断权说”、“权威说”、“裁判权说”后认为，“判断权说”与“裁判权说”之间基本上具有共通性和一致性，都具有积极意义，但都有待进一步深化，提出了以审判权为核心，由案件受理权、审判权、司法解释权、司法审查权、程序规则制定权和司法事务管理权“六要件”构成的司法权结构说 ，[4]同样不包括司法执行权；有学者则认为，独立的司法包括管辖独立、审判独立、执行独立和司法行政事务独立， [5]换言之，司法权系法院享有的管辖权、审判权、执行权和司法行政事务管理权。当然，目前官方说法还是司法机关包括法院和检察院。
2．1．2 关于司法独立
司法独立本来是分权与制衡理论下一个不证自明的问题，但由于政治原因，无论民国时期，还是新中国成立以后，“党领导司法”似乎成了普遍接受的“真理”，相反，“司法独立”这一命题长期被视为研究禁区。尽管80年代初著名法学家龚祥瑞先生曾撰文论述司法独立的理解与适用问题，[6]但在1997年十五大召开以前，专门研究司法独立的论文凤毛麟角。
谭世贵教授较早系统研究司法独立问题，认为司法独立是由三权分立派生出来的一项基本原则。西方已经建立起一套可行的保障机制，如严格的法官任用制、法官不可更换制、法官专职及中立制、高薪及退休制、民事起诉豁免制、自由心证制、法官惩戒制等。从我国实际情况来看，应正确界定司法机关的范围、处理司法机关与地方的关系、集体领导与法官个人职责之间的关系、建立健全保障机制等。[7]其后，司法独立问题引起广泛关注，围绕该问题专门、展开、深入研究的文章越来越多：如探讨为何要司法独立；探询革命导师对司法独立的论述；司法独立与媒体监督之间的关系；司法独立与党的领导之间的关系；检察权的相对独立性问题；司法独立与法院组织机构调整问题；司法独立与法官独立的司法人格问题；司法独立与法官管理制度的改革等等；至于其他论及司法改革的文献，往往也或多或少涉及司法独立问题，或者从司法独立的命题出发，进而阐述司法改革方面的其他问题。
2．1．3 关于全球化对中国司法的影响与国际司法标准
公丕祥认为，发端于15世纪左右的第1次全球化运动，并没有打破中国传统司法固有的格局；19世纪的第2次全球化运动，则中断了中国司法的自然演进，催生了一个“西方化”色彩的司法体制；而20世纪80年代的全球化浪潮，不仅引发了全球司法生活的重塑过程，而且推动了中国司法领域革命性的变化，形成了司法形式合理性与价值合理性的有机互动，创出一条既与国际司法准则相协调又具有浓郁中国风格的中国司法现代化道路；[8]郭道晖认为，超国家权力与人权和主权之间的关系，正在被重新界定。在摒弃国家主义司法观时，还要放眼世界司法权的新发展和新动向。不仅我国一些法律要与国际接轨，并加强已有的国际司法协助，而且还要妥善处理超国家的司法权力干预，争取国际司法权力共享，参与必要国际司法合作。笼统地以“主权高于人权”的心态进行抗拒，不利于中国作为一个大国在国际上发挥应有的作用。
陈兴良认为，随着我国溶入世界经济贸易体系，我国刑事司法理念正由专政为核心向以人权保障为归依演进，引进国际刑事司法准则十分必要，包括价值上的转换、制度上的改革和规范上的更新；[9]崔敏认为应研究国际司法准则，推进中国司法改革。[10]
2．2关于司法改革的理念、价值取向、宏观目标及具体步骤
2．2．1 关于司法改革的理念、价值取向与宏观目标
司法改革的理念、价值取向与宏观目标的内容往往互相交错，但从层次上来看，理念、价值取向、宏观目标是逐渐由里向表、渐次外化的内容。
最高人民法院推出的是“公正与效率”两大主题。学术界则看法各有侧重。如郭道晖认为，当代先进司法精神与理念，最重要的重视人权保障、坚持司法公正、强化司法权威、讲求司法效益；[11]谭世贵、饶晓红认为，独立、公正和效率是我国司法改革的基本价值取向；[12]龙宗智则认为，司法改革的主要目标是司法公正，并进而促进社会公正；[13]程竹汝、卫绒娥认为，秩序、公正、人权是三位一体的司法价值目标；统一、独立、开放、效率是司法的制度原则；专业化知识、理性人格、法律至上精神是司法的角色规范；[14]严励认为要通过司法改革建立起权威型的司法权运行机制；[15]蒋晓玲认为，司法公正、司法效率和程序安定是我国司法改革的基本价值取向。[16]
也有学者认为，摒弃“客观真实”的传统观念，重树“程序正义”的理念，是寻求现代化司法理念的正确指引；[17]应“公正优先、兼顾效率”，公正是司法改革价值目标的优先选择；[18]或认为司法至上，不过司法至上的灵魂是司法公正。[19]
2．2．2 关于司法改革步骤问题
徐静村认为司法改革不可能是一种孤立存在的社会现象，它在本质上属于政治管理的范畴，并且是我国政治体制改革的破题所在，因此与政治体制的整体进展关系极大，必须与政治体制改革同步协调发展，才能达到理想的效果。在目前的政治条件下，司法改革只能是渐进的，它的发展必然有一个较长的历史过程；[20]龙宗智也认为，鉴于我国还处于法治的初级阶段，支撑现代法治的某些基本条件尚不具备，司法改革不可能企求尽善尽美、一步到位，而只能采取渐进的、改良的方法，从逐步的技术性改良走向制度性改良，即“相对合理主义”；[21]顾培东则认为，司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施，当年经济体制改革中自下而上的“小冈村经验”不能适用于当今的中国司法改革。[22]
2．2．3 关于设立司法改革委员会以统一领导中国司法改革问题
从司法改革的系统性、整体性角度考虑，并借鉴国外经验，众多学者认为应该设立统一的司法改革委员会或类似机构，甚至将之作为议案交给全国人大审议。[23]该提议获得众多人大代表的认同。
2．3 关于司法审查和法院管辖范围
主流观点认为应拓展司法审查的领域，扩大法院管辖的范围。如谢晖认为，要进行司法改革必须进行法律改革，尤其立法赋予法律以可诉性更是司法独立的基本规则依据。可诉性缺失是我国目前法律的一个不争之事实，如被称为“根本大法”和“治国安邦总章程”的宪法就不具可诉性，如此又导致一些列宪法性法律不可诉性，这是我国司法难以独立的最重要法律致因之一。法律可诉性缺陷导致没有法律责任追加的公权主体存在，如具有领导权的执政党及其党组织、具有决议权的立法机关及政协、具有军事指挥权的党和国家军事组织，以及作出抽象行政行为的行政组织、司法机关内部的审判委员会等等。必须建立具有可诉性的完备法律体系，赋予宪法可诉性，赋予政治立法以可诉性，并据此建立对政治行为的司法审查权；[24]王磊最早提出中国“宪法司法化”问题；[25]强世功则通过对“违宪审查”、“司法判断”、“法律政策学”、“法律解释学”等范畴的区分，批评了“宪法缺场”现象，层层深入地揭示出“宪法司法化”讨论中所包含的内在矛盾，并试图在转型时期的社会特征中寻找产生上述矛盾的社会根源；[26]季卫东认为切实保障宪法效力的关键是建立司法性质的合宪性审查制度。在具体的制度方面，设置只对全国人大常委会负责的宪政委员会，逐步在重新立宪的基础上设立宪法法院。[27]
在法院管辖方面，一般刑事诉讼不存在受案范围问题，但行政诉讼中，对于抽象行政行为、“终局” 行政行为、内部行政行为等不能审查，与法治观念及WTO的要求相距甚远，也与世界法治先进国家的做法差别甚大，认为除了宪法和法律明文规定排除的以外，行政相对人享有诉权不受任何限制的权利；[28]民事诉讼方面，在受案范围方面本来没有太大的问题，但实际司法中，或通过“司法解释”及其他司法文件限制诉权，或由于地方保护等原因有案不受、受案不判、判了也不执行等“司法不作为”现象严重，值得深入研究。
2．4关于法院管理体制及内部管理等“司法管理模式”
2．4．1 关于司法管理体制行政化与完善法院行政管理问题
对于法院管理体制的行政化现象，学者予以批评意见的较多。如贺卫方认为，审判委员会、法官等级和上下级法院关系行政化使得中国法院司法管理官僚化倾向严重；[29]而法院无所谓上下级，通过上级法院对下级法院强有力的控制来解决司法界存在的弊端，即使有效果，也必定是短暂的；[30]张烁从中国法院历史性变更发现法院始终没有摆脱行政化的色彩，应当从制度功能分离入手，将混杂在审判制度当中具有行政性质的程序从审判过程中分离出去，还要配以法院财权和人事制度的改革，解除行政机关对法院的制约；[31]张玮认为，以行政方式进行审判管理的案件审批制存在违反回避、公开、直接原则、违法干预法官作出的裁判结果、责任不明、职不清、审判效率低下、法官素质下降等严重弊端，解决的办法就是法官独立。[32]
作为解决法院管理行政化现象的方法，朱苏力认为，现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能，因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合，甚至与司法权行使发生某种冲突，并在一定程度上会影响司法权的行使。美国联邦最高法院的首席大法官就常常利用其行政管理权谋求并实际获得了对司法决定的影响。这个问题特别是在中国没有得到重视。要随着社会分工的发展，注意将法院的行政管理职能同司法职能逐步分离开来；[33]而谭世贵等在研究了科层制司法管理的问题后，提出司法机构“去行政化”、司法机构独立和法官监督与惩戒的建议措施。[34]
从提高法院管理水平出发，蒋惠岭认为，法院管理与法院是同时产生的，自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后，审判工作及法院自身的管理实际由法院行使，从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”，即审判职能和管理职能。两者之间具有主导性与辅助性、裁判性与运转性、职业化与公务化、独立性与领导性之别。法院管理职能包括案件审判层次的审判管理（审判流程管理、审判质量管理）、系统运转层次的外部管理（人事管理、经费管理、物质设施管理、信息管理等）和机关运转层次的事务管理（安全保卫、后勤服务、设施维护、印刷文秘、车辆交通、信息通讯等）内容；管理模式上，可划分为决策体制和实施体制两种；我国法院管理职能没有统一，整个法院决策以最高法院为中心、单个法院决策以院长为中心，决策民主性、代表性差，行政管理活动与审判活动相互交织，法院系统内部或单个法院内部行政管理机制松散、机构过多、职权交叉、缺乏科学性；应当统一法院行政管理权，建立统一领导、分级负责的法院管理体制，并着重建立代表广泛、程序民主的法院行政决策机制，提出建立统一的行政管理实施机构，将法院内部所有行政机构合并成一个管理机构，称为法院行政管理（总）局，作为法院行政管理决策组织的执行机构的构想。[35]
白银市城市居民最低生活保障管理办法
甘肃省白银市人民政府
白银市城市居民最低生活保障管理办法
第一章 总则
第一条 为保障城市困难居民的基本生活，规范城市居民最低生活保障（以下简称“低保”）工作，提高工作质量和管理水平，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《甘肃省城市居民最低生活保障办法》的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 城市居民最低生活保障制度实行各级人民政府负责制。市、县区人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障管理审批工作。
县区民政部门、街道办事处、镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障申请的调查、审核、审批和最低生活保障金的发放等具体管理工作。管理审批机关应建立最低生活保障工作机构，配备专职工作人员；
社区居民委员会根据管理审批机关的委托，承担日常管理、服务工作；
各级财政部门负责最低生活保障资金筹集和核拨工作；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门，在各自的职责范围内负责最低生活保障的有关工作。
第三条 城市低保工作实行安家庭月人均实际收入与居住地低保标准之间的差额予以补贴的办法，辅之以必要的临时救济、政策扶持、社会救助等配套措施。
第四条 实施最低生活保障，应当坚持以下原则：
（一）保障基本生活的原则；
（二）国家保障、社会救助与劳动自救相结合的原则；
（三）属地管理原则；
（四）公开、公平、真实原则。
第二章 保障范围和对象
第五条 凡持有本市城镇非农业户口的居民，其共同生活的家庭成员月人均收入和实际生活水平低于城市低保标准的，不论其年龄、职业、健康状况及工作单位性质，都应纳入低保范围。
第六条 共同生活的家庭成员是指同一户口并依法形成赡养、抚养或扶养关系的人员以及事实上已形成共同生活的人员。包括：
（一）夫妻；
（二）父母与未成年子女、养子女、继子女、非婚生子女；
（三）兄、姐与父母双亡的未成年的弟、妹；
（四）父母双亡且由祖父母或外祖父母作为监护人的未成年或已成年但不能独立生活的孙子女和外孙子女；
（五）民政部门按照有关规定认定的其他人员。
第七条 申请对象有下列情形之一的不予保障：
（一）家庭月人均收入虽然低于低保标准，但实际生活水平明显高于低保标准的；
（二）家庭拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、空调、电脑等高档消费品的；
（三）出资安排子女择校就读的；
（四）有购买股票或其它投资行为的；
（五）家庭存款超过一定限额的（一般为家庭成员六个月全额领取保障金的总额）；
（六）家庭拥有两套及两套以上住房且人均住房面超过20平方米的；
（七）家庭月通话费（固定电话费）超过低保标准15%的；
（八）有吸毒、赌博、嫖娼行为且尚未改正的；
（九）外地在银就读的学生或外来务工人员；
（十）连续两次不领取保障金的；
（十一）无正当理由两次经就业服务机构或社区服务中心等部门介绍拒绝就业或不参加公益性劳动的；
（十二）不能如实申报家庭成员收入，不愿接受管理审批机关调查核实的。
第八条 低保金具体数额按下列原则确定：
（一）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、抚养人（三无人员）的城市居民，按低保标准全额享受；
（二）有一定收入的城市居民家庭，按照其家庭成员月人均收入低于低保标准的差额享受。其计算公式为：家庭月低保金=低保标准×家庭人口数-家庭月收入总额（计算到元）。
第三章 家庭收入核算
第九条 家庭收入是指同一户口或实际共同生活的全部家庭成员的全部货币收入或实物收入。包括：
（一）工资、奖金、津贴、补贴、一次性安置费、经济补偿金和其他劳动收入；
（二）离退休金、基本养老金、基本生活费、失业保险金；
（三）继承、接受赠予、出租或出售家庭财产获得的收入；
（四）存款及利息、有价证券及红利、股票、博彩收入；
（五）经商、办厂以及从事种植业、养殖业、加工业扣除成本的收入。
（六）赡养费、抚（扶）养费；
（七）自谋职业收入；
（八）其他应当计入的家庭收入。
第十条 下列项目不计入家庭收入：
（一）优抚对象领取的抚恤金、补助金、优待金；
（二）为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金和助学贷款；
（三）丧葬费、抚恤金；
（四）人身伤害赔偿中生活费以外的部分；
（五）对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府和社会给予的补助金；
（六）因工（公）负伤职工的护理费；
（七）社会组织和个人给予的临时性生活救济金；
（八）经民政部门确认的其他特殊收入。
第十一条 法定赡养、抚（扶）养义务人应当履行赡养、抚（扶）养义务。
法定赡养、抚（扶）养义务人属于低保对象的，视为无力承担赡养、抚（扶）养义务，不计算其应付赡养费、抚（扶）养费。
第十二条 申请享受低保待遇家庭成员的收入，按以下要求计算：
（一）长期共同居住在本市的非农业户口与农业户口和非本地户口组成的家庭，应根据其家庭的全部收入计算家庭月人均收入，家庭月人均收入低于低保标准的，只对非农业户口人员按差额补助。
（二）对申请城市居民最低生活保障的在职职工，无论其是在岗职工还是下岗职工，如因所在企业长期亏损、停产、半停产的原因，连续六个月以上领不到或未足额领到工资或基本生活费，经当地劳动和社会保障、经贸部门认定并出具证明后，可据实核算本人实际收入，符合低保条件的纳入低保范围；对进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保障金或养老金的人员，在申请最低生活保障时，按照当地政府公布的有关标准计算其收入。
（三）企业职工解除劳动关系获得的一次性补偿收入，应扣除职工本人从解除劳动关系之日起到法定退休年龄之前应缴纳的养老保险费，然后将结余部分，按家庭人口和低保标准计算可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不享受低保。如果补偿金的结余部分为零或负数，则一次性补偿金不再计入家庭收入；对因病、因灾等特殊情况而将补偿金或安置费提前用完的，经严格审查，可直接纳入最低生活保障范围。
（四）职工遗属的生活困难补助费，按机关、企业、事业单位职工死亡后供养直系亲属生活困难补助标准计算；对确因企业破产、停产、半停产而无法全额领取职工遗属生活困难补助费的，按实际领取的数额计算。
（五）自谋职业者，按实际收入计算。
（六）对低保家庭有重病、大病对象；对严重残疾并丧失劳动能力的残疾人；对没有参加养老保险、医疗保险且无劳动能力的老年人；对接受九年义务教育和高中阶段上学学生且父母均为下岗职工或失业的。以上危重病人、残疾人、老年人、学生本人，享受高于当地低保标准20%的保障金。
（七）家庭成员向非共同生活的亲属依法支出赡养费、抚（扶）养费的，支出的部分在计算家庭收入时相应减去。
（八）未成年或不能独立生活的子女与父母分立户口的，在申请低保时，必须由父母提出申请，计算家庭收入时，与父母合并计算。
（九）与父母共同居住的已成家子女，因特殊原因未另立户口的，可分开计算家庭收入。
（十）户口迁出本市的大中专在校学生仍视为家庭抚养人口。
（十一）家庭人均收入以共同生活的家庭成员全部货币收入和实物收入为基数，按照上六个月的平均数额计算。
（十二）社区居委会、街道和县区民政部门要准确掌握下岗职工和失业人员再就业情况，登记造册，做好动态管理。对城镇集体企业已参加社会保险的离退休人员和下岗职工，按规定享受社会保险待遇；未参加社会保险而又停产多年的，其离退休人员和下岗职工，符合低保条件的，纳入城市居民最低生活保障范围。
（十三）对农转非领取一次性安置补助费的家庭成员，在申请最低生活保障待遇时，如该家庭成员已缴纳社会保险（以缴纳凭证为依据），计算其家庭收入时，从领取一次性安置补助费中扣除已缴纳的社会保险金，扣除后结余部分，按该家庭人口数和当地最低生活保障标准，计算可分摊的月数，在分摊的月数内，该家庭不享受最低生活保障。
第十三条 核实家庭收入可采取下列办法：
（一）入户调查法。就是直接深入到申请低保对象家庭进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；
（二）单位、邻里走访法。通过走访申请低保对象所在单位、社区和邻居了解其家庭收入和实际生活情况；
（三）信函索证法。对不便走访的低保对象单位和有关人员，通过信函索取有关证明材料；
（四）部门联动法。县区民政部门要与劳动和社会保障、工商、税务、银行等部门建立联系，有条件的可实行计算机联网，及时了解掌握申请低保对象的家庭收入和实际生活水平变化情况；
（五）跟踪调查法。由社区对申请低保对象家庭的消费情况进行跟踪调查，如其实际消费水平高于最低生活保障水平，则不予保障；
（六）居民代表评议法。对有隐形收入和家庭生活水平较高或能够自行维持家庭最低生活，而又无法核实的特殊家庭，可采取召开社区居民代表会议的办法，决定是否予以保障。
第四章 城市低保待遇的申请、审批和发放
第十四条 城市低保待遇的申请：
（一）由户主本人向户籍所在地的街道办事处或镇人民政府提出书面申请，填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》；
（二）城市居民申请低保待遇，应出具以下证明材料：
1、申请书；
2、居民户口簿、身份证（复印件）；
3、家庭成员收入证明。
申请低保家庭成员中有下列情况之一的，还应提交下列材料：
1、户籍与居住地不一致的家庭申请低保待遇时，由实际居住地社区居委会和街道办事处负责入户调查，出具其家庭收入及实际生活水平等有关情况的证明；
2、机关、企事业单位职工，应由所在单位劳资人事部门和工会组织出具收入证明，并加盖单位公章；
3、离、退休人员，应提供领取离、退休养老金的证件或有关凭证；
4、领取下岗职工基本生活费的，应由其管理机构出具领取基本生活费的证明或证件；
5、领取失业保险金的，应由其管理机构出具领取失业保险金期限、标准的证明或证件；
6、长期（连续六个月以上）未领到或未足额领到工资的在职人员，应提供企业劳资部门或工会组织出具的证明；
7、年满十八岁以上的学生，应提供在校证明；
8、残疾人，应提供残疾证；
9、家庭成员中有农业户口的，应提供结婚证、户口证明和乡镇人民政府出具的家庭养殖业、种植业等的收入证明；
10、夫妻离异的，应提供离婚证或离婚判决（调解）书；
11、使用固定电话的家庭，应提供申请前三个月家庭电话费交费单据；
12、从事劳务活动的（含外地打工人员），应提供用工单位出具的收入证明；
13、民政部门认为需要提供的其它证明材料。
第十五条 城市低保待遇的审批：
（一）社区居委会根据管理审批机关的委托，承担日常管理、服务工作，受理申请后，要在十日内对申请人家庭基本情况进行入户调查。申请人必须主动配合，如实提供有关情况。企业工会应当协助社区居委会对企业特困职工进行入户调查。
社区居委会认为符合条件的，要在辖区或企业生活区内的公共场所张榜公布，征求群众意见。无异议的，签署初审意见，并将申请审批表和相关证明材料报街道办事处或镇人民政府复核。
（二）街道办事处或镇人民政府接到申报材料后，要通过入户调查、邻里访问或其它有效形式对申请人家庭人口和收入情况逐户进行核查，符合条件的，签署审核意见，并报县区民政部门审批。
（三）县区民政部门接到上报的申请表和相关材料后，在十日内作出审批决定。对批准的，通知街道办事处或镇人民政府，以社区为单位张榜公示，公示期为三日。对不予批准的，书面通知申请人并说明理由。
经张榜公布无异议的，由街道办事处、镇人民政府发给低保金。
居民对张榜公布有异议的，街道办事处和镇人民政府要重新审核，情况属实的，要及时予以纠正。
（四）张榜公布的内容包括户主姓名、共同生活的家庭人口、补助金额。
第十六条 城市低保金的发放和领取：
保障金由街道办事处或镇人民政府发放。财政部门根据民政部门提供的资金需求计划及时拨付资金，保障对象凭保障金领取证和居民身份证到街道办事处或镇人民政府领取。街道办事处和镇人民政府要做好保障金发放的登记备案工作。经银行发放的，保障对象凭有关证件到指定银行领取。无行为能力的保障对象保障金的领取，可由街道办事处或社区居委会采取协议委托、上门服务等办法发放。
第五章 保障对象的管理
第十七条 低保对象实行动态管理，符合条件的要随时纳入保障范围，家庭收入发生变化的要及时增发、减发、停发保障金。
第十八条 县区民政部门应建立低保对象备案制度。应有低保对象名册，街道办事处和社区居委会都应建立并保存低保对象档案，由专人负责管理。低保对象档案内容包括保障金申请表和有关证明材料等。社区居民委员会适应建立低保对象参加社区公益性劳动登记表等。
第十九条 街道办事处或镇人民政府应建立低保对象续保申请制度。凡享受低保待遇的对象，在领取保障金的同时，应通过社区居委会向审批管理机关如实申报家庭收入变化情况，符合保障条件的，要提出续保申请。
第二十条 县区民政部门、街道办事处、镇人民政府都应建立低保对象家庭收入定期核查制度和低保工作定期检查制度。社区居委会应定期对辖区内享受城市低保待遇家庭的收入情况进行全面核查；街道办事处、镇人民政府应定期重点对有劳动能力但尚未就业人员家庭收入变化情况进行核查；县区民政部门每半年应对辖区内城市低保对象整体情况进行检查，检查的重点是低保对象家庭收入变化、低保待遇的落实、保障金管理发放、规范化管理情况；市民政部门应在不定期检查的基础上，每年对全市的低保工作情况进行全面检查，必要时可与财政、审计、监察等部门联合开展检查工作。
第二十一条 对符合就业条件尚未就业的城市低保对象，街道办事处和镇人民政府要积极与劳动和社会保障、工会等部门联系，对其进行就业培训，为其提供就业机会，安置其就业，使其尽快从根本上摆脱贫困。
第二十二条 社区居委会应组织有劳动能力但尚未就业的低保对象参加本社区的公益性劳动。
第二十三条 对取消城市低保待遇的，管理审批机关应书面通知本人并说明理由，收回保障金领取证。
第二十四条 市、县区应加强低保信息网络建设，社区居委会应建立网络终端，市、县区、镇（街道）、社区实行联网。
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