关于印发通辽市失业登记暂行办法的通知

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关于印发通辽市失业登记暂行办法的通知

内蒙古自治区通辽市人民政府


关于印发通辽市失业登记暂行办法的通知


通政发[2006]13号

各旗县市区人民政府,通辽经济开发区管委会,市政府各委办局:
现将《通辽市失业登记暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



二OO六年八月十六日



通辽市失业登记暂行办法


  
为进一步完善我市失业登记管理工作,及时掌握失业人员的动态状况,有效提供就业服务,促进就业和再就业,实现就业服务制度化,规范化和法制化,根据《劳动法》、国务院《失业保险条例》、《内蒙古自治区失业保险办法》和《劳动力市场管理规定》等相关法律、法规,并结合我市实际,制定本暂行办法:
一、失业登记范围
我市行政区域在法定劳动年龄内(女16—50周岁、男16—60周岁),有劳动能力,有就业要求,目前无业的非农业户口人员及农村被征地未就业人员。
二、失业登记对象
(一)年满16周岁,未继续升学的各类学校毕(肄)业生。
(二)因各种原因与用人单位解除或终止劳动关系(聘用关系)的。
(三)由农业户口转为非农业户口的。
(四)军人退出现役、且未纳入国家统一安置的。
(五)刑满释放、解除劳动教养的(以下称归正人员)。
(六)假释、缓刑、监外执行的。
(七)个体工商户业主或私营企业业主停止经营的。
(八)原承包土地被国家征用,现在未就业人员。
(九)法律、法规规定的其他人员。
已享受按月领取基本养老保险金(退休金)的人员,不进行失业登记。
三、失业登记程序
(一)各类失业人员人事档案应在规定期限内移送到本人户籍所在地就业管理部门。
(二)与各类用人单位终止或解除劳动关系、原已参加失业保险的就业转失业人员应当在终止或解除劳动合同之日起60日内,到当地就业管理部门办理职工失业登记。
超出60日未办理失业登记的,还须提供社区劳动保障服务机构出具的无业证明、迟延登记的原因说明等资料,经失业登记机构审核,符合失业登记条件的予以失业登记。失业职工办理失业登记手续,需提供以下资料:
1、档案材料、养老保险手册、《失业保险缴费证》及与原用人单位签订的劳动合同。
2、终止解除劳动合同证明书,或开除、除名文件,或辞退证明书。
3、本人身份证及一寸免冠近照三张。
经审核无误后,发给《失业登记证》,符合申领失业保险待遇条件的,从次月起享受失业保险待遇。
(三)其他失业人员本人持身份证、户口簿、两张免冠一寸照片和下列材料到户籍地街道(乡镇)劳动和社会保障服务机构办理失业登记,领取失业证件。
1、未能升学的毕(肄)业生凭本人毕(肄)业证书办理失业登记。
2、归正人员凭释放或解教证明办理失业登记。
3、假释、监外执行人员凭司法部门的有关证明办理失业登记。
4、缓刑人员凭法院判决书办理失业登记。
5、停止经营的个体工商户业主或私营企业业主凭工商部门的歇业证明办理失业登记。
6、农转非人员(被征地农民)凭户籍证明办理失业登记。
7、未纳入国家统一安置的退役军人凭本人退役证明和户籍所在地民政部门证明办理失业登记。
(四)未建人事档案或档案遗失人员,凭社区出具的无业证明、学校或原用人单位出具的档案遗失证明和本人书面情况说明等相关资料,经就业管理部门审核,新建或补建人事档案,并准予失业登记,但该档案不作为未建档案或遗失档案期间享受各类待遇的依据。
(五)符合本暂行办法规定失业登记条件的,由街道(乡镇)劳动和社会保障服务机构在七个工作日内到当地就业管理部门办理失业证件,并在失业证件上做好失业人员相关情况的记载,纳入登记失业人员的管理范围。
失业证件由市就业管理部门统一印制,各旗县市区根据需要到市就业管理局申领。
四、失业登记期限
一次失业登记的有效期限为12个月,在有效期满后仍然符合失业登记条件的失业人员,应到原发证单位办理验证手续。
五、登记失业人员的权利义务
(一)登记失业人员可以享受的权利
1、接受公共职业介绍机构提供的免费职业介绍、职业指导服务、创业指导服务。
2、接受适应市场需求的职业培训,并按规定享受培训补贴费用。
3、按规定享受国家和当地政府制定的针对失业人员的相关就业扶持政策。
4、符合失业保险金申领条件的,按规定申领失业保险金和其他的失业保险待遇。
(二)登记失业人员需履行的义务
1、主动与失业登记机构联系,如实向失业登记机构反映积极求职情况。
2、积极应聘公共就业服务机构推荐的就业岗位,并接受职业指导。
3、积极参加劳动就业部门组织的免费职业培训和各类就业促进项目。
4、接受和配合劳动就业工作人员关于求职活动、求职意愿、参加培训等情况的调查。
5、通过各种途径实现就业或再就业后,应在15日内告知社区劳动保障服务机构。
六、注销失业登记
出现下列情形之一的,由失业登记机构注销失业登记。
(一)被用人单位录用的。
(二)从事个体经营或创办企业,并领取工商营业执照或其他从业证照的。
(三)用人单位已为其缴纳社会保险费的。
(四)失业登记期满,未重新办理失业登记的。
(五)享受基本养老保险待遇的。
(六)经有关部门鉴定为完全丧失劳动能力的。
(七)入学、应征服兵役的。
(八)移居境外的、户口迁出本市的。
(九)被判刑收监执行或被劳动教养的。
(十)到达法定退休年龄的。
(十一)死亡和依法宣告失踪的。
(十二)连续3个月未与失业登记机构联系的。
(十三)从事一定的经济活动,并取得合法劳动报酬或经营收入且月收入不低于当地企业最低工资标准的。
(十四)其他已不再处于失业状态的人员。
被注销失业登记的,其持有的失业证件同时作废,不再享有本办法规定的失业人员权利。
办理录用备案手续时,失业证件由录用备案机构收回。用人单位凭失业证件复印件和录用备案证明享受相关优惠政策。
七、档案管理
失业人员在领取失业金期间的档案由失业保险经办机构免费保管,待遇期满后转入劳动力市场保管。失业人员办理失业登记后,在失业证件有效期内,其档案由其户籍所在地就业管理部门免费保管。被注销失业登记的,其档案进行有偿保管。
八、失业登记经办机构及其职责
(一)旗县市区劳动保障行政部门所属就业管理机构负责本行政区域内的失业登记管理工作。职工失业登记暂由就业服务机构统一办理。具体履行下列职责:
1、失业人员的接收、档案管理及失业金的发放。
2、向失业人员介绍享受失业保险的条件、手续及相关政策。
(二)街道(乡镇)劳动和社会保障服务机构负责办理本行政区域内的失业登记工作,具体履行下列职责:
1、负责失业人员的申报、登记、审核工作。
2、对失业人员进行职业指导和职业介绍。
3、对失业人员进行适应性培训并推荐其它职业培训。
4、定期了解失业人员的就业状况,建立失业人员的统计台帐,并指导社区开展有关工作。
5、负责本级失业人员的统计和报表汇总上报工作。
6、接受失业人员失业状态的确认或委托社区接受失业人员失业状态确认。
7、劳动保障行政部门规定的其它职责。
(三)社区劳动保障服务机构受街道(乡镇)劳动和社会保障服务机构委托做好失业登记、失业人员管理等工作,具体履行下列职责:
  1、接受失业人员失业状态的确认。
  2、协助失业人员办理失业登记。
  3、负责对失业人员的跟踪服务。
  4、及时将失业人员动态信息输入计算机。
  5、为失业人员提供就业岗位信息。
6、为失业人员提供创业项目信息。
  7、上级有关部门交办的其他任务。
  九、附则
  本办法自印发之日起试行。







二OO六年七月二十四日







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论我国取保候审的完善
??由河北李志平冤案引发的思考

许建添



一.问题的提出

  最近媒体关注的河北无辜农民李志平成杀人犯蒙冤23年终得昭雪一案在社会上引起巨大反响[1]。1983年,李志平莫名其妙地成了一名故意杀人犯罪嫌疑人,被保定市中级人民法院两次判处死刑,河北省高级人民法院两次发回重审,并将案件定为错案。李志平度过了7年的看守所生活,后又被取保候审长达16年,并且这起“错案”一拖就是23年,直到今年7月7日他才彻底获得自由。本案凸现出我国的司法制度缺乏纠错机制,在刑事诉讼中欠缺存疑处理机制及非法证据排除规则,反映出对犯罪嫌疑人程序权利的漠视。但引发笔者深入思考的是本案的取保候审:在我国96年新修订的《刑事诉讼法》明确规定取保候审期限最长不能超过12个月的情况下,本案的取保候审却可长达16年,时间跨度经历我国第一部《刑事诉讼法》及96年新修订的《刑事诉讼法》两部刑事诉讼法施行期间!因此,本文对其中问题作些粗浅分析,以期对避免今后类似冤案的再次发生及刑事诉讼法的再次修订有所裨益。

二、 本案取保候审超期的原因分析

  从李志平案发生的时间来看是在第一部刑事诉讼法实施的期间,在此部刑事诉讼里对取保候审并没有规定期限,在96年修订刑事诉讼法以后才规定取保候审最长不能超过12个月。因此在83年到96年新刑事诉讼法修订的期间,其取保候审并没有违反法律规定。但是,根据“有利溯及”原则,在新刑事诉讼法施行以后就应当按照新刑事诉讼法的规定,取保候审的最长期限不能超过12个月,应当撤销对李志平的取保候审。而本案中取保候审则直到今年才得以撤销。是何原因?

(一)表层原因:关于取保候审期满“解除”的规定存在漏洞

1、缺乏“自动失效”制度

  刑事诉讼法第58条第2款规定:“在取保候审、监视居住期间,不得中断对案件侦查、起诉和审理。对于发现不应当追究刑事责任或者取保候审、监视居住期限届满的,应当及时解除取保候审、及时通知被取保候审、监视居住人和有关单位。”这一款包含了两种情况,一种是发现不应当追究刑事责任的,另一种是取保候审期限届满的,在这两种情况下都应当及时解除并及时通知被取保候审人和有关单位。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)第58条规定:“取保候审期限届满或者发现不应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的,应当及时解除或者撤销取保候审。”但《刑诉规则》第59条同时又规定:“解除或者撤销取保候审,应当由办案人员提出意见,部门负责人审核,检察长决定。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第93条规定:“需要解除取保候审的,由原决定机关制作解除取保候审决定书、通知书,送达执行机关。”也就是说, 取保候审期限届满需要解除取保候审的,必须经过一个“解除程序”,否则取保候审就继续执行。笔者认为,此规定存在漏洞。司法实践中,办案机关经常在取保候审的期限届满后仍不予解除,被取保候审人就依然处于被强制的状态,不能恢复人身自由,这就严重地侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。本案即是鲜明的例子。法律既然规定了取保候审的期限,在期限届满后,如果被取保候审人没有违反取保候审的规定,不需要变更强制措施的,原执行的取保候审就应该自动失效,而我国却还需要经过一个“解除程序”才能解除已经超过法定期限的取保候审。

2、被取保候审人救济途径狭窄

  我国法律或司法解释对被取保候审人的救济途径的规定并不多。《刑事诉讼法》第75条规定:“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人、被告人委托的律师及其他辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的,有权要求解除强制措施。”《刑诉规则》第62条规定:“犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人委托的律师及其他辩护人认为取保候审超过法定期限,向人民检察院提出解除取保候审要求的,人民检察院应当在7日以内审查决定。经审查认为超过法定期限的,经检察长批准后,解除取保候审;经审查未超过法定期限的,书面答复申请人。”此外,《公安机关办理刑事案件程序规定》第135条也有类似规定。从这些规定可以看出,被取保候审人认为取保候审超过法定期限的只能向作出取保候审的机关提出解除请求,而是否解除则由受申请的机关决定。如果严格依照这些规定实施的话,超期取保候审也是有可能及时得到解除的。而从媒体的报道看,李志平从来没有停止过申诉,但超期取保候审却仍未被解除。原因在于我国规定的救济方式行政色彩浓厚,而不属于司法救济模式,即程序性裁判的阙如。在取保候审的整个过程中,公、检、法起单方面的作用,犯罪嫌疑人除提出请求外,不能起任何作用,也没有规定复议、复核的权利,更没有上诉权。反映在超期取候审方面就是被取保候审的犯罪嫌疑人无法向中立的第三方请求救济,是否取消取保候审仍由当初作出取保候审决定的机关,决定不公开进行,而且对作出的否定决定,被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人无任何救济途径了,而且还不被告知决定的理由和依据。

3、程序性违法的制裁措施缺失

  之所以出现取保候审超期的现象,原因不仅在于“自动失效”制度的缺失与被取保候审人救济途径的狭窄,而且还在于对“公检法三机关”违反我国法律取保候审相关规定的行为没有确立任何消极性法律后果。毕竟,取保候审的期限越长,“三机关”就越能赢得必要的办案便利。[2]法律虽然规定被取保候审人的法律救济保障措施却没有规定相关机关违反该程序的法律后果,则使犯罪嫌疑人仅有的一点程序性权利亦被剥夺殆尽。“按照‘公检法三机关’具有天然违法动力的原则,这些机构本来就有不受法律程序控制的动机,而在刑事诉讼法对其权力控制不力的情况下,这种违反法律程序的愿望将变得越来越大,机会也将变得越来越多,程序性违法的成本也将变得越来越小。”[3]

(二)深层原因:取保候审定位偏颇

  如果说,关于取保候审期满“解除”的规定存在漏洞是造成李志平被取保候审长达16年的原因的话,那么我国法律对取保候审的定位偏颇则是其根本原因。

  保释在外国刑事诉讼中被普遍采用,它是指被羁押待侦查、审判的人提供担保,并履行必要的手段后获释放的制度。保释制度在保障犯罪嫌疑人和被告人的人身自由权利,保证诉讼程序的正常进行,以及减少关押犯罪嫌疑人、被告人费用方而发挥着重要作用美国、英国、日木等一些主要资本主义国家都在单行法或刑事诉讼法典中对保释制度作了较为系统的规定。如英国,保释权是一项基本人权,由于保释权的行使会影响其它一系列司法权利的行使,因此,保释权成为受刑事追究的人在刑事诉讼中的基础性权利,犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性(各个诉讼阶段,即从被告人受到羁押起,直至被定罪判刑后决定提出上诉等都存在保释的问题),而且立法在保释的概念上并没有给予更多的限制。另外得一提的是,决定或撤销保释的决定,大都由法官作出。法官依据法律规定或自由裁量权对被拘禁者作出是否适用保释的决定时,通常会受到严格的司法审查。同时,法律还赋予检察官和被告人对法官保释决定、解除的申请复议与上诉权,使保释制度在体制上更加完备,有助于保护犯嫌疑人、被告人的人身自由权利,防止法官滥用职权行为的发生。

  与此形成鲜明反差的是,我国立法首先是将取保候审定位为保障国家权力行使,有效追诉犯罪的强制措施之一,刑事诉讼法在总则第一编第六章中规定了由拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕组成的强制措施体系,具有完整性、层次性以及适用条件明确性特征。在理论上,“取保候审是指人民法院、人民检察院和公安机关对未被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人,为防止其逃避侦查、起诉和审判,责令其提出保证人或交纳保证金,并出具保证书,保证随传随到的一种强制措施。”[4](着重号为笔者所加)但在另一方面,立法似乎又将取保候审界定为嫌疑人、被告人的一项诉讼权利,刑事诉讼法第52条规定虽然出现在“强制措施”一章中,但使用“有权”一词似乎又承认取保候审是被追诉人的一项诉讼权利。[5]笔者认为,立法并未承认取保候审是被追诉人的一项诉讼权利,而是“为了有效地同犯罪作斗争,保证侦查、起诉和审判工作的顺利进行”的一项强制方法,仍是一种强制措施。虽然使用“有权”一词,但如果取保候审是一种权利的话,一方面前面又将取保候审规定在强制措施里面,既是强制措施,其功能在于保证刑事追诉活动顺利进行而没有考虑到“保障人权”这一刑事诉讼法的另一目的,另一方面既为权利却没有规定任何救济途径,说明其本身并不是权利,因为“无救济即无权利”。因此,认为取保候审是“权利”并没有依据。

  正是因为把取保候审定位为“打击犯罪,保证刑事诉讼活动顺利进行”的一个工具,尽管被取保候审人未被羁押,但要据刑事诉讼法的规定,其人身自由仍受一定限制,如刑事诉讼法规定被取保候审人在取保候审期间“未经执行机关批准不得离开所居住的市、县”。既然取保候审属于追诉活动工具,其实施、解除程序行政化便不难理解。同时,既不是权利,又何来对取保候审的“权利”规定救济途径一说?

三、改进取保候审制度

  对取保候审制度的改革,早有学者提出不少建议,比较多见的即是借鉴外国的保释制度对我国的取保候审制度进行改革。但笔者认为,保释制度的基础在于无罪推定原则的确立,而在我国并未确立无罪推定制度,从取保候审适用条件看也存在“有罪推定”。[6]如果建立取保候审制度改革成保释制度当然是理想之选,但在相关配套措施出台之前这一改革是无法在我国“生根发芽”的。鉴于上述问题,笔者认为,在今后应当着手对取保候审作以下几个方面的改进:

(一)实行取保候审期限届满自动失效制度

  法律既然规定了取保候审的期限,在期限届满后,如果被取保候审人没有违反取保候审的规定,不需要变更强制措施的,原已执行的取保候审就应该自动失效。因此,应当完善我国取保候审解除的规定,建立取保候审期限届满自动失效制度。立法应当规定取保候审期限届满后,如果被取保候审人不需要变更强制措施的,无须原决定机关“解除”即应自动失效,使当事人依法及时地恢复其人身自由。杜绝在取保候审期限届满后,原决定机关迟迟不予解除,而使当事人长期处于限制人身自由的状况。

(二)完善被取保候审人的救济途径

  现行法律规定的救济途径太少,可以考虑更多的救济途径。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人委托的律师及其他辩护人认为取保候审超过法定期限,除了有权向决定机关要求解除取保候审之外,还有权要求作出决定的机关告知决定的理由和依据。理想的救济模式应当是诉讼化的,即存在一个中立的第三方接受被取保候审人的申请。但这样的救济模式前提是必须以整个程序构造诉讼化为前提,这一前提在很长一段时间内都可能无法实在。在诉讼化的前提缺失的情况下,笔者认为可以考虑设立类似于诉讼化的听证程序,由决定机关举行听证,被取保候审人可以聘请律师为其辩护,以保障犯罪嫌疑人知晓决定形成的过程,影响决定的形成。
法官职业化建设与渐进式改革

赵 良 剑


2002年7月最高法院召开的全国法院队伍建设工作会议,标志着中国的法官队伍必将走出大众化模式,迎来职业化时代。法官职业化建设是一个十分庞大的系统工程,涉及到方方面面的问题:既涉及人民法官和人民法院在当代中国的重新定位,又涉及人民司法的未来前景;既涉及借鉴西方发达国家的成功经验,又涉及走中国特色法官职业化道路的问题;既涉及党的人事、财政政策,又涉及现行法律法规的修订完善;既涉及广大法官和其他工作人员的观念更新,又涉及审判权的重组优化和人员分流。因此,高歌猛进、疾风骤雨的改革方式不适于我国的法官职业化建设,我们必须充分考虑中国的国情和历史,立足现实,实事求是,以渐进式改革推进法官职业化建设。
一、各地各级法院的改革不宜搞“一刀切”,东部地区法院、中高级法院改革步子可迈得快一些,西部地区法院、基层法院则从缓为宜。
推进法官职业化建设,不仅需要强大的经济实力作后盾,而且需要广大法官的观念更新和积极参与,但在这两方面东部地区法院、中高级法院与西部地区法院、基层法院差距都较大。一方面,由于我国各地经济发展不平衡,而法院经费又靠地方保障,因而各地各级法院物质保障方面差距明显,主要表现为东部地区法院与西部地区法院差距大,中高级法院与基层法院、人民法庭差距大。试以法官待遇问题论之,东部经济发达地区一个刚参加工作的书记员年收入超过3万,而西部经济欠发达地区一个有三十年工龄的资深法官年收入不到1万。正规法律院校本科生、硕士生愿到东部地区法院任书记员的并不罕见,与此形成鲜明对照的是,西部地区特别是民族地区基层法院、人民法庭法官队伍不稳定的窘境,不仅正规院校法律专业毕业生很少,而且法律人才流失严重。推行法官职业化改革,抬高法院“门槛”,将可能导致这些地区匮乏人才的矛盾加剧。另一方面,东部地区与西部地区法官思想观念、创新意识也存在较大的差异。东部地区法官思想解放,富有创新意识,竞争意识强,易于接受先进的司法理念,因而推进法官职业化建设在东部地区法院遇到的阻力相对较小。而西部地区法官思想观念相对封闭,创新意识相对较弱,习惯于按部就班,求稳怕乱?
?蚨?平?ü僦耙祷?ㄉ柙谖鞑康厍?ㄔ河龅降淖枇σ?笠恍?K?晕夜?姆ü僦耙祷?母铮?ψ裱?佣?康厍?ㄔ旱轿鞑康厍?ㄔ骸⒋又懈呒斗ㄔ旱交?惴ㄔ汉腿嗣穹ㄍサ乃承蚪ゴ握箍??⒁远?康厍?ㄔ汉椭懈呒斗ㄔ旱母母锞?橥贫??惴ㄔ汉腿嗣穹ㄍサ姆ü僦耙祷?ㄉ杞?獭?
考虑到各级法院的较大差异,基层法院、人民法庭的法官职业化改革应结合实际情况从缓稳妥进行。以推行法官员额制度为例。最高法院将综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展状况等各种因素,按照法官职业化的要求确定各地各级法院法官员额。确定法官员额后,法官人数将比现在有所减少,一些人将不能继续担任法官,基层法院、人民法庭将可能出现合议庭难组的问题。以宜宾市论之,全市几十个人民法庭在编人数大都为5人,由3名法官、1名书记员和1名法警组成,尚能在法庭内部组成一个合议庭。但实际上由于审判任务连年上升,审判力量相对不足,无法组成合议庭、滥用简易程序、合议案件数量偏低的情形普遍存在,审书不分、法官自审自记、书记员办案的现象也屡禁不绝。推行法官员额制度后,这种现象是否有所好转呢?笔者估计,今后全市每个人民法庭确定的法官员额一般仅为1名,组成合议庭将更为困难。当然法官可与人民陪审员(笔者认为让非法律人士在法庭上享有与法官同等的权利和义务,显然与法官职业化建设相悖)或其他法庭的法官组成合议庭合议案件,但并非易事。不仅人民法庭,就是部分县法院如果不进行配套制度改革(如有学者提出尽量缩减业务庭的设置[1],成都市高新区法院在实践中已?
?废?笈幸滴裢?2]),有的业务庭也将面临同样的处境。有的县法院部分业务庭现只有三四名法官,核定法官员额后可能有1-2名法官,组成合议庭也较为困难。是否我国所有的人民法庭现在补充法官都需要大学法律本科毕业并通过录取率极低的统一司法考试的高素质法律人才呢?笔者持反对意见。一方面人民法庭受理案件的类型主要为离婚诉讼、邻里纠纷、轻微刑事案件之类,案情简单,标的也小,涉及的法律法规有限,提供给会外语、懂经济、通晓国际惯例的专家型、复合型、精英型法官施展才能的舞台并不大,决定了人民法庭的法官素质不必向中高级法院法官看齐,另一方面由于人民法庭所处地往往较为偏僻,在现行经费保障体制下物质装备落后,工作环境欠佳,法官待遇偏低,因而不能吸引高素质法律人才已是不争的事实。笔者主张对人民法庭法官的素质要求不必与中高级法院的法官齐等划一,日本和英国的实践可资参考。近邻日本的法院机构包括最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所和简易裁判所,其中简易裁判所约有法官810人,占日本法官总人数的36%,其管辖范围为简单的民事案件(如争议标的90万日元以下的民事案件)和轻微的刑事案件(通常是仅处以罚金或罚款的)。简易裁判所的法官大都是从地方裁判所的
书记官或事务官中裼叛“危?沃白矢窠衔?厥猓??遣挥猛ü?细竦墓?宜痉?际裕???ü?勺罡卟门兴?骋幻?獾目际裕?比缓细衤适呛芨叩摹?3]耐人寻味的是,作为司法制度中的一个重要环节,富有法治底蕴的英国一直保留有非职业化的治安官制度,而且治安官数量大大多于职业法官。治安官可以由任何人担任,但需要具备优良人品和衡量证据的能力等条件,主要审理轻微刑事案件以及邻里纠纷、家庭婚姻案件、一般债务等民事案件。由于没有深厚的法律功底,他们在案件审理过程中,需要在有职业资格的法院助理的帮助和建议下,确认事实和适用法律。[4]从上述事实可以看到,法官的职业化和精英化并不排除法官队伍的多层次性,非职业化存在于职业化的大格局之中,其中显然存在某种合理性和必然性。总之,由于基层法院、人民法庭办理了占全国80%以上的案件,基层法院是法院工作中的重点,也理所当然地是推进法官职业化改革的重点。以符合基层法院、人民法庭实际的改革举措逐步推进法官职业化建设,促使基层法官的素质得到有效增强,待遇得到有效提高,形象得到切实改善,这应当成为衡量中国法官职业化改革成功与否的重要标准。
二、主要由法院系统内部独立完成的改革步子可迈得快一些,主要涉及法院外部法官待遇、法律法规修订等方面的改革则从缓为宜。
推行法官职业化建设,必然涉及法院体制和法官制度中某些十分复杂的深层次问题。有些改革措施法院系统内部基本能够解决,如实行书记员单独序列管理、改革法官的培训制度和惩戒制度等,改革的步子就可迈得大一些、快一些。有些改革措施需要与有关部门沟通,报请领导机关批准制定新的制度或修订完善现行法律法规,才能最终解决,就需要从缓。
首先是关于法官的待遇问题。在西方发达国家,法官的社会地位崇高,收入稳定而丰厚,明显优于公务员、检察官,也是世界大多数国家的通例。但长时期以来,我国法院无财权,法官的物质待遇按照公务员标准对待,并受当地财政制约,工资、福利等都由法官的行政职级来决定。虽然从1999年开始,全国各地开展了法官的等级评定工作,但只是徒具形式,并不与待遇挂钩。1995年2月28日全国人大常委会通过了《中华人民共和国法官法》,第三十四条规定:“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。”2001年6月30日修正的法官法作出了同样的规定。从人大制订法官法至今已有七年,但第三十四条(修正后的法官法第三十六条)的规定仍是一纸空文,笔者认为原因是多方面的。一方面我国法官队伍数量庞大、素质参差不齐。据统计,我国法官队伍(具有审判职称者)已有21万之巨,堪称世界之最,大约每6000人中便有1名法官,这与西方发达国家如英国大约11万人中有1名法官、日本4.3万人中有1名法官相比,我国的法官人数实在是太多了,按占人口比例计算是英国的18倍,是日本的7倍。法官职业具有大众化的特点,法院“门槛”低,法官素质并不比公务员素质高。在这种情况下,大幅提高法官待遇不仅国力难支,而且有
违社会公正。另一方面我国还有一支为数不少的检察官队伍,选任标准及物质待遇与法官一样,也都按照公务员对待,并由地方财政保障。《中华人民共和国检察官法》第三十九条规定:“检察官的工资制度和工资标准,根据检察工作特点,由国家规定。”但国家同样没有出台任何此方面的规定。法官队伍需要推进职业化建设,检察官队伍亦然;法官队伍需要提高待遇,检察官队伍亦然。如果在公务员、检察官整体工资水平未提高的前提下,单方面提高法官的待遇必然会遇到来至各方面的阻力。所以,今后法官队伍的待遇何时提高,提高多少,与检察官、公务员的差距有多大,本质上是国家财富的再分配,牵涉到的问题相当多,也相当复杂,显然现在不是解决的最佳时机。只有在大幅精简法官数量的前提下,在法官队伍整体素质得到有效提高的基础上,国家才可能专门就法官的待遇问题作出制度性规定。所以涉及法官物质保障的改革应从缓,但这并不是说选拔出的法官物质待遇与法官助理、书记员、司法行政人员完全一样,目前可考虑用法院自有经费保障法官的物质待遇优于其他法院工作人员。
其次是法律法规的修订问题。法官职业化建设必然涉及人民法院组织法、法官法等法律法规、司法解释的修订完善,但是我国的法官职业化建设将是一个长期的过程,现在正处在摸索、试点阶段,各地推行的法官职业化改革举措不尽相同,尚无统一的结论,故修订法律法规的工作应从缓。如从北京市房山区人民法院、山东省青岛市中级人民法院、上海市浦东新区人民法院推行法官助理制度改革的情况来看,不仅称谓不相同,青岛中院称“助理法官”,房山区法院和浦东新区法院称“法官助理”;而且定位也不相同,青岛中院赋予助理法官一定的审判权,助理法官属于审判人员,对庭前结案或径行裁判的案件,可与主审法官组成合议庭评议,作出裁判,房山区法院则规定法官助理无任何裁判权,法官助理不属于审判人员。在这样的背景下,法律法规、司法解释等修订完善的时机显然未成熟。但是,现在及今后新制定的法律法规、司法解释对此应予以充分考虑。如最高法院2002年7月30日作出了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,与民事诉讼法相比,已将“审判员”的称谓改为了“法官”。
三、改革初期法官、法官助理、书记员和司法行政人员序列不宜实行严格的分类管理。
推行法官职业化建设,将在法院内部实行大面积的人员分流,法官、法官助理、书记员、司法行政人员将各司其职,按单独序列管理,不同序列的人员互不交叉。笔者认为,为了维持法院队伍的稳定性和工作的连续性,并照顾广大法院干警的切身利益,在推进法官职业化改革的相当一段时期内,对上述序列人员的管理不必泾渭分明。
首先,核定法官员额应允许司法行政处、办公室、政治部(政工科)、研究室等部门具有审判员或助理审判员职称的干警参与竞争。因为这些部门的干警思想人品、法学功底、审判业务俱佳者并不罕见,由于轮岗交流、组织安排等诸多原因而未在审判业务庭工作。推行法官职业化建设的一个重要目的是吸引社会的精英从事法官职业,那么让这些法院的精英有机会从事审判工作自然也在情理之中。
其次,在改革初期应允许各序列人员有适当交叉。由于我国长期以来实行的是书记员晋升法官制度,初分到法院的正规院校法律本科毕业生,甚至硕士、博士,都要先从事书记员工作,以致出现了书记员素质超过法官的现象。法院招纳这部分书记员的初衷显然不是让其长时期担任书记员工作,但由于其缺乏审判实践经验且未通过初任审判员资格考试(现在是统一司法考试),暂时还不能担任审判职务。推行法院队伍的单独序列管理,应当尊重历史,让这部分书记员有机会成为法官助理和法官,否则将是人才的浪费。从四川省西昌铁路运输法院、中江县法院、乐山市沙湾区法院书记员管理制度改革的实践来看,书记员并非终身制,在严格的条件下是有机会晋升为法官的。[5]反之,对违反党纪院规的法官,对不称职的法官,对竞争上岗落选的法官,也可考虑另行使用,担任法官助理或者司法行政人员等,不必搞法官终身制(我国的法官法也未确定法官终身制)。当然,这并不意味各序列人员可以像过去一样轮岗交流,适当交叉与轮岗交流性质完全不同。
再次是妥善安排资深法官的去向。推行法官职业化建设,实质是法院审判资源的重新配置,必然涉及到人员的分流。由于核定的法官员额有限,有些审判人员特别是资历较深的审判人员多年来为法院工作作出无私贡献,因专业化训练不足、现代司法技能不强、身体状况欠佳等原因难以在竞争中保持优势,但因其资历又可能不愿担任法官助理,因而公正安排这些不是十分适应法官职业化要求的资深法官,是推行法官职业化建设不能回避的问题。从一些法院的改革实践来看,有的专门成立督导室,安排资深法官专司督导工作,有的则分流到司法行政部门和执行庭从事司法行政和执行等工作。北京房山区法院对没有被选任为法官的,仍然保留了原来的审判职称。[6]
(作者单位:四川省宜宾市中级人民法院)

注:
[1]章武生、吴泽勇《司法独立与法院组织机构的调整》(上),《中国法学》2000年第2期。
[2]王平、杜玉成《成都高新区人民法院实施主审法官制的论证报告》,四川省高级人民法院研究室编《“跨世纪法官话改革”征文——获奖论文集》,P407。
[3]董华《日本法官制度》,中国法院网2002年4月19日。
[4]王晨光《 法官的职业化及精英化》,中国法院网2002年6月10日。
[5]刘亚林《改革书记员管理制度的调查与思考》,四川省高级人民法院研究室编《“跨世纪法官话改革”征文——获奖论文集》,P663。
[6]佛法研《法官助理与法官员额问题研究》,《人民司法》2002年第8期。

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