陕西省汉中市人民政府办公室


汉中市人民政府办公室关于印发汉中市基本公共卫生服务项目考核与资金管理试行办法的通知

汉政办发〔2010〕84号


各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：

《汉中市基本公共卫生服务项目考核与资金管理试行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一○年十月二十五日



汉中市基本公共卫生服务项目考核与

资金管理试行办法

第一章 总 则



第一条 为认真贯彻落实中省关于促进基本公共卫生服务均等化的有关精神，提高基本公共卫生服务项目质量管理与资金使用效益，根据卫生部、财政部、人口计生委《关于促进基本公共卫生服务项目逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70号）、《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》和省、市深化医药卫生体制改革的相关要求，结合汉中实际，制定本办法。

第二条 基本公共卫生服务项目是指城乡居民健康档案管理、预防接种、传染病报告和处理、健康教育、孕产妇健康管理、0—36个月儿童健康管理、65岁以上老年人健康管理以及高血压、粮尿病、重性精神疾病患者健康管理等10个服务项目，主要通过城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等城乡基层医疗卫生机构免费为居民提供。

第三条 基本公共卫生服务项目考核管理是对基层医疗卫生机构履行职责、提供公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、专项资金使用管理情况进行的综合考核，目的是根据考核结果审核分配与拨付基本公共卫生服务专项资金，促进基层医疗卫生机构提高服务质量，加快基本公共卫生服务均等化进程。

第四条 基本公共卫生服务项目、服务对象、服务流程、服务要求按卫生部《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》执行。



第二章 项目管理



第五条 市县区卫生行政部门成立项目管理办公室，负责项目的组织管理与具体实施、技术指导和项目考核。

第六条 市县区财政部门建立项目资金使用管理监督机制，及时足额安排本级配套资金和工作经费，参与基本公共卫生服务项目考核工作，会同卫生行政部门，统筹分配基本公共卫生服务项目补助资金，加强资金监管。

第七条 市县区公共卫生技术服务机构负责对基层医疗卫生单位实施基本公共卫生服务项目进行督导检查、业务指导、技术培训。



第三章 项目考核



第八条 建立基本公共卫生服务项目逐级考核制度，考核结果作为核拨基本公共卫生服务项目经费、基层医疗卫生机构主要负责人和工作人员年度绩效考核的依据。

第九条 市级对县区的考核年中、年末各进行一次，重点对县区开展基本公共卫生服务项目组织管理情况、项目实施进度质量、项目资金和财务管理情况、工作任务完成情况等进行全面考核。

第十条 市级对县区的考核指标体系、考核程序、考核方法依据市卫生局制定的方案执行。

第十一条 年度考核结果为优秀等次的，市政府将给予表彰奖励，具体奖励办法由市卫生局、市财政局研究制定。未完成工作任务的，延缓划拨专项资金，市政府予以通报。



第四章 资金管理



第十二条 基本公共卫生服务项目专项资金补助标准按照中省规定执行。

第十三条 市财政局在每年中省专项资金到位后1个月内，将不低于80%的项目资金先期划拨到县区，剩余20%的资金在翌年第一季度根据年度考核情况兑现拨付。

县区应按年度阶段项目工作实施与任务完成进度，科学、合理、及时向服务单位划拨服务资金，避免资金划拨滞后、年度滞留结余等问题发生。

第十四条 各级项目管理和执行机构必须严格执行基本公共卫生服务项目专项资金专户专帐管理制度，确保专款专用。专项资金的使用率要与项目工作进度相适应。

第十五条 市卫生局、财政局对基本公共卫生服务项目实施情况及专项资金的使用情况每年至少通报一次，提高项目实施的公开性和透明度。

第十六条 对通过弄虚作假等手段套取基本公共卫生服务项目专项资金补助，或将专项资金挪作他用的基层医疗卫生机构，将暂缓专项资金的后续拨付工作，并提出限期整改意见。逾期未能整改的单位，将收回已下达的专项资金，并按照相关规定严肃处理。



第五章 附 则



第十七条 本办法由市卫生局、市财政局负责组织实施，并根据有关规定和实际工作需要适时修订。

第十八条 本办法自发布之日起30日后实施。





从一名卫生执法人员涉嫌玩忽职守罪说开去

韩怀忠

　 据媒体报道，2006年年７月13日凌晨３时许，27岁的杨守峰因腹痛来到郑州市十八里河镇站马屯新村，在张法合无证非法开设的“康复门诊”内就医，张法合在听取了患者叙述的病情后，对其实施氨基比林与654－2混合注射、５种以上的口服抗菌药物重复用药，并对其进行洁霉素与庆大霉素混合输液。杨守峰在输液的过程中，突然出现头晕、恶心等异常症状。张法合虽进行心脏按摩并拨打了120急救电话，但120医生到达时，杨守峰已死亡。

　 郑州市公安局刑事科学技术研究所鉴定结论指出：“张法合在对杨守峰治疗中存在多种问题，杨守峰符合药物过敏性休克死亡，其死亡可能与张法合临床用药不规范有关。”

　 2007年初，郑州市管城区人民法院以非法行医罪，依法判处张法合有期徒刑10年零６个月。但此案并未就此了结，在办理张法合案件的同时，郑州市管城区人民检察院将目光投向了郑州市管城区卫生监督所监督一科科长刘军锋身上，并于2007年8月13日，将其以涉嫌玩忽职守罪公诉至管城区人民法院。读到这则消息，除了为被起诉的卫生执法人员惋惜外，确实还有如鲠在喉的感觉。

　 因非法行医致人死亡的案件并不少见，而以涉嫌玩忽职守罪被公诉至法院的卫生执法人员并不多，正如无证驾驶导致交通事故致人死亡的事件屡见不鲜，而没听说有哪个交警因此被公诉至法院一样。因为无论是非法行医还是无证驾驶，其形成的原因是多方面的，我们不能简单地将其的存在与负有监管责任的人尽没尽责划上等号。

　 各级卫生执法机构打击非法行医行为多么艰难，只要在“谷歌”上搜索一下“黑诊所”就知道了，与此相关信息多达33万余条，这些与黑诊所相关的信息，往往又都与另外两个词相关联：一个是夺命，另一个是取缔（或查封、捣毁）。这一方面说明黑诊所在危害人民健康，另一方面说明，各级卫生执法机构在极力履行监管职责，查办非法行医行为，净化医疗服务市场。黑诊所之所以屡禁不绝，绝不单纯是一个地方的卫生执法人员监管没到位的问题，而是有着极其深刻的社会根源。

　 首先，医疗保障不健全，群众看病难、看病贵，使得小诊所成了城市低收入群体，特别是外来打工者的最先选择，黑诊所也就有了赖以生存的市场环境。

　 其次，卫生监管不力，这主要源于多年来卫生行政部门并没有一支专门从事医疗市场监管的执法队伍，虽然近年来成立的卫生监督局（所）将医疗市场监管列入了自己的职能，但队伍数量不足、执法水平不高的问题不是短时间内所能解决的，监管不力的现象存在也就在所难免了，因体制而产生的问题，不能让具体负责监管的个人承担责任。

　 再其次，在现实情况下，非法行医的特殊性使得卫生执法人员很是无能为力。以本案为例，新闻中提到，对当地诊所负有卫生监督责任的刘军锋，曾在2006年３月带领本科室卫生监督员在例行检查时发现了这家诊所，只是因其未开门营业，就放弃检查。一方面我们不能原谅刘军锋在那以后的3个多月的时间里没有再次对其进行检查，另一方面，我们也体谅他的难处，一是人员少，监管面宽，可能没顾过来，二是在现实社会里，许多黑诊所都是隐藏在行医者的住家内，有的也没有明显标识，卫生执法人员很难发现，更无权进入其住房内进行检查，即使查到了，其诊室内往往只放几个空药箱，一个听诊器，一支体温表，即使明知其住房内藏有值钱的药物，但卫生执法人员也不能进屋搜查，将其取缔后，其还可换个更隐蔽的地方继续行医，没收和罚款等处罚达不到伤筋动骨的程度。

　 如果不考虑上述因素，就一口咬定刘军锋没再去检查这家黑诊所，让其成了漏网之鱼，最终造成夺命惨局，就犯了玩忽职守罪是有失公正的。

　 玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益追受重大损失的行为。玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系，这是确定刑事责任的客观基础。玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为。构成本罪，应当追究刑事责任的，则是指玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间有必然因果联系的行为，否则，一般不构成玩忽职守罪，而是属于一般工作上的错误问题，应由行政主管部门处理。

　 笔者认为，在本案中，刘军锋未对张法合进行查处与杨守峰的死亡并没有必然的因果联系。郑州市公安局刑事科学技术研究所的鉴定没有明确指出杨守峰的死亡肯定是由张法合的行医行为造成的，从该鉴定书的综合分析中也不能得出这一结论，而药物过敏性休克死亡，即使在合法医疗机构也可能发生。如果本案刘军锋是在接到群众举报或与非法行医相勾结如收取好处后故意不去查处，或明明发现此处为非法行医点而不去查处，在这种情况下被追究刑事责任还理所应当。但据知情人讲，在此黑诊所治死人以前，当地卫生执法机构根本就没发现其有非法行医行为，在2006年3月查处其对面的黑诊所“回春堂诊所”时，张法合的诊所就没开门，门外也无任何行医的标志。正因为如此，刘军锋没有进一步追踪查处张法合的诊所，属于一般工作上的错误和责任心不强的问题，应由其所在单位的行政主管部门追究其行政责任。

　 笔者这样说，丝毫没有替当事人开脱责任的意思，只是不明白，我们的行政手段哪儿去了？我们不是有行政问责吗？在本案中，放任行政资源闲置而浪费司法成本的做法，从保护干部、教育本人、警示他人的角度看是最佳选择吗？

　 事实上，自从党的十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，行政问责已经成为政治生活中的一种常态。大到卫生部部长，小到一般的干部，相继有一批官员因为问责制而去职或受到其他的行政处分，应当说，有权必有责，用权受监督的执政理念已经在实践中得到体现。问责制是建立权责对等的现代政府的基本要求，也是公共行政的基本原则。

　 但从现有的问责事件看，问责范围存在一定的不确定性，许多地方和领域，都是在事故或事件引起上层或公众的关注后，才问责。而且问责对象具体到何人，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。久而久之，会使问责流于形式，也使得司法被迫介入，出现本案这种许多人不愿看到的结果。

　 医疗市场服务秩序事关人民群众生命安全，任何疏忽都有可能造成无法挽回的结果。通过本案，希望各级卫生监管部门及其工作人员要切实负起监管责任，通过有效的行政问责，即可提高相关工作人员责任心，也可防止事态扩大，导致司法介入。