随着我国经济社会迅猛发展，城市规模日益扩大，老百姓生活水平不断提高，不动产交易和权属变动频繁，大量的不动产纠纷被起诉到法院。 民事诉讼法第三十四条第（一）项规定：“因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。 ”这一条文通常被认为是我国民事诉讼法中规定的三类国内专属管辖规则之一。但是，目前对于究竟什么是不动产纠纷还缺乏明确界定，司法实践中对此理解不一，理论界更是众说纷纭。 带来的直接后果就是当事人在发生不动产纠纷时常常面临着多家法院可供选择起诉的情形，因而容易发生管辖权争议。 而管辖法院的确定是纠纷得到公正、及时解决的前提，鉴于实践中这一问题日益受到关注，笔者即以此为基点对该问题展开探索以期获得合理的解决方案。
一、不动产纠纷专属管辖规则适用的理解冲突
自民事诉讼法确定不动产纠纷专属管辖规则以来，目前为止对于不动产纠纷的理解尚未形成统一的认识。 无论是实务界还是理论界，对此解说纷纭。
不动产纠纷管辖在我国法院管辖体系中的地位
我国民事诉讼中的管辖，是各级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。 按照目前的审级制度安排，我国法院系统分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院以及基层人民法院四级，实行的是两审终审制。管辖制度的作用之一，就是确定某个纠纷的具体管辖法院。 民事诉讼法将管辖分为级别管辖、地域管辖、移送管辖以及指定管辖四大类，其中，地域管辖又分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、共同管辖、选择管辖和协议管辖六小类。
专属管辖往往是基于社会公共利益目的而规定的，因而不允许当事人通过协议管辖来改变专属管辖。[1]不动产纠纷主要涉及的是专属管辖问题。 所谓专属管辖，是法律规定的某类案件职能由特定法院管辖，其他法院无管辖权，当事人不得以协议方式变更管辖。协议管辖主要适用于合同纠纷，它是由当事人在法律允许范围内事先约定管辖法院，一旦发生纠纷即将纠纷提交唯一确定的管辖法院进行处理，因而排除了其他法院的管辖权。因此，专属管辖是相对于协议管辖而言的，它是依据管辖是否由法律强制规定，不允许当事人协商变更为标准而作的一种分类。
确定不动产纠纷管辖法院的两种途径在我国的司法实践中，主要存在着两种不同观点，即对不动产纠纷的性质和类型不加区分和加以区分两种截然不同的方式来处理其管辖问题。
1．不加区分。 该观点认为，应当遵从法律条文的字面表述，所有涉及不动产的纠纷不必区分其性质和类型，均由不动产所在地法院管辖，即：不动产纠纷作为一个整体概念，不再做任何细分，凡是涉及不动产的纠纷一律由不动产所在地的人民法院管辖。 该观点的理由有二：其一，民事诉讼法第三十四条第（一）项规定并未对不动产纠纷作出明确规定，因而只能从字面上进行语义解释，不动产纠纷就是涉及不动产的所有纠纷；其二，由不动产所在地管辖此类纠纷存在诸多便利，不仅方便管辖法院对不动产进行调查、勘验，及时查明案件，还有助于案件最终得到顺利执行。
2．加以区分。 该观点则认为，并非所有不动产纠纷均为专属管辖，应以立法者确立专属管辖制度的意图为出发点，与不动产有实质联系的纠纷，如土地确权、房屋质量等纠纷才适用专属管辖；而与不动产仅有表面牵连关系的纠纷，如房屋买卖、房屋租赁等纠纷就没有专属管辖的必要。但是，该观点的主张者对何为与不动产有实质联系、如何认定不动产牵连诉讼，对不动产纠纷还可适用何种管辖规则等问题均没有给出明确的答案。实践中，持此种观点的法官只能凭借自身审判经验和依靠审判先例来加以判断。
应当说，上述两种处理方式及其观点都存在一定的合理性，但笔者认为第二种观点更为科学。因为按照第一种观点，将不动产纠纷如果不加区别笼统地界定为凡是涉及不动产的纠纷，不考虑其是属于合同纠纷还是物权纠纷，无论在立法还是实践中都容易发生冲突。 比如：专属管辖的另一项规定就是遗产继承纠纷，法律规定其管辖法院为被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地法院，此处的“主要遗产”显然不仅仅是不动产，而一旦具体个案中的遗产涉及了不动产，那么，是否该适用不动产纠纷专属管辖的规定呢？此时，如果将不动产纠纷扩大解释成凡是涉及不动产的纠纷，显然会将法官带入法律适用的尴尬境地。 因此，不加甄别地将不动产纠纷理解成凡是涉及不动产的纠纷是一种典型的机械思维，没有从立法目的和法律精神出发，是对不动产专属管辖制度立法意图的误解。 因此，当务之急应当从立法原意出发，对不动产纠纷的性质和类型进行合理界定，并明确相应的管辖规则，以弥补现行立法的不足，有效解决司法实践中的困惑。
二、设置不动产纠纷专属管辖制度的立法意图
民事诉讼法设立不动产纠纷专属管辖制度的目的，很大程度上是基于对不动产自身的物理情状和法律属性的综合考虑。 不动产是相对于动产而言的。 根据物权法的规定，物包括不动产和动产。 物可因以下两个原因而成为不动产：一是因其自然属性而成为不动产，即该物天然地属于不可移动的财产，土地便是唯一具备这一特征的物；二是因其附着于土地而不可动，这是因为土地属于绝对不可动的财产，附着于土地或固定于土地上的许多物就成为不动产，包括三类：一是生长的庄稼、植物和树木；二是人类添置或建筑在土地上的建筑物，如房屋、桥梁、道路等其他设施；三是因安装或装饰于房屋成为房屋上不可分割的组成部分的物。[2]因此，不动产就是指不能移动或者移动后会降低甚至丧失其价值的财产，比如土地就属于绝对无法移动的财产，而生长在土地上尚未到收割季节的庄稼就属于移动之后将减损或者灭失价值的财产。 不动产所在地，是不动产与某一地点存在着的客观的相对固定不变的一种联系，它表明了不动产所属的空间方位，同时作为静态的联结点，是确定纠纷由哪家法院管辖的一个联系因素。
专属管辖制度的设置，是为了对那些事关国家利益、社会利益，影响社会稳定的纠纷给予更强的国家干预，以排除当事人的协议管辖和人为干扰导致可能的不确定、不公正的司法裁判结果，从而更好地维护社会稳定，保障公民财产权利。其充分考虑了不动产三个方面的属性。
1．不动产具备财产性。 物权法已经明确规定，物权的客体包括动产和不动产，并对不动产进行了明确界定。现阶段，不动产作为一类独特的财产，比如房屋、土地等，其价值一般都较大且难于估算。 一旦发生争议，因不动产本身的价值属性所决定，即使是小小的一点让步也可能导致相当大的损失，因此当事人通常难以让步，协商解决的可能性较小。这是不动产具备较大经济价值的财产属性所决定的。 不动产纠纷专属管辖的目的之一，就是为了在诉讼中方便对不动产进行勘验和价值评估，不动产所在地法院因而具备天然便利。
2．不动产的不动属性所决定。 不动产从字面意义上理解，就是不能移动的财产，或者将其移动将导致其价值减损甚至丧失，以至于移动之后没有任何意义的一类特殊财产。包括客观上确实不能移动的财产，比如土地、房屋，以及能够发生移动但发生移动之后物的经济价值将大大减损的财产，比如土地上尚未成熟的庄稼。不动产虽然不能移动，但与不动产息息相关的纠纷当事人却是可以自由移动的个体。 当事人争诉的目的就是要实现不动产的经济价值，如果移动财产将得不偿失，那么当事人也就只能“迁就”该财产的所在地就近处理纠纷。
3．方便诉讼中对不动产采取各种措施。 俗话说：跑得了和尚，跑不了庙。 不动产既然不能移动，那么进入到诉讼程序后，法院必然要对其采取查封等相应的措施，以回应当事人对不动产的权利需求。由不动产所在地法院管辖，既能方便法院对案件的审理和权属状况进行调查，又能够方便对不动产实施保全和执行。而这一切都与当事人的不动产权益实现息息相关。
三、不动产纠纷管辖规则适用偏差的解决路径
如何更加合理地解决不动产纠纷专属管辖的实践分歧，是实现当事人不动产权益，减少当事人诉累和法院管辖之争的有效路径。 实践中，很多不动产纠纷的管辖法院多是依据不动产所在地来确定的，尽管这种方式能够有效地解决争议、提高效率，但难免有“一刀切”的嫌疑。因为，这种方法并没有准确把握专属管辖设立的立法意图，而是简单地、不加区分地将凡是涉及不动产的纠纷统统推给不动产所在地法院来处理。 存在并不一定意味着合理。司法实践中多年来一直秉持的这种做法，并不一定就完全符合法律的基本价值。在法的运行环节，司法权的实际执掌者不能够仅仅按照自己的工作需要和便利任意地解释法律。因此，迫切要求各地法院统一认识，对不动产纠纷概念本身进行合理的解释，正确适用不动产纠纷专属管辖规则，还法律以真实的价值。
遵循两便原则，确保当事人充分选择权。
对不动产纠纷的管辖法院，应当遵循方便当事人尤其是原告方参与诉讼的原则。因为在很多案件中，涉案不动产大多是商品房，在现阶段商品房价格居高不下，商品房买卖十分活跃的情形下，还存在着一定程度的卖方市场。个体的买受人常常作为较为弱势的一方，其缔约能力和抗风险能力较差，难以与实力雄厚的卖方房地产开发商分庭抗礼。 因此，在司法实践中，应当赋予处于相对弱势的一方当事人以选择的权利，使他们能够选择向哪个法院起诉，确保其案件得到公正、及时的处理。最高人民法院《关于房屋租赁纠纷如何确定管辖问题的批复》对“两便原则”的观点给予了支持。该批复内容如下：“凡在租赁关系存续期间发生的房屋修缮、租金、腾退等纠纷，一般应由房屋所在地法院管辖，个别由被告所在地法院管辖更符合‘两便’原则的，也可由被告户籍地或居所地法院管辖。”这一批复精神与法律规定并不矛盾，而且便于受理法院查明案情，从而正确、及时地审结案件，对我们今天处理各种不动产纠纷依旧具有指导意义。
把握立法目的，区别涉及不动产的纠纷类型。
准确理解不动产纠纷的概念，是合理划分不动产纠纷类型的前提。 我国民事诉讼理论界对不动产纠纷的理解主要有四种观点：一是不动产纠纷就是涉及不动产的所有纠纷；二是因不动产提起的诉讼，包括涉及不动产的所有权确认、买卖、租赁、抵押、典当、互易、赠与、征用拆迁、侵权损害等方面的诉讼；三是因不动产纠纷提起的诉讼，主要是因不动产的所有权、使用权、相邻权发生纠纷而引起的诉讼，以及相邻不动产之间因地界不清发生争议而引起的诉讼等；四是法律上规定的不动产纠纷应当是指涉及不动产所有权的纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的纠纷，比如关于不动产的租赁合同纠纷，对不动产的侵权纠纷等，都不应当属于专属管辖意义上的不动产纠纷。
上述四类纠纷按照其性质，实际上可分为权属类纠纷和合同类纠纷。不动产纠纷专属管辖，笔者认为应当限于不动产权属纠纷案件，只有这样理解，才与我国民事诉讼法的立法精神保持一致。不动产作为一种具有特殊物理形态的财产，其具有不可移动性和较大的经济价值，需要国家公权给予更多的关注。 但并不意味着所有与不动产相关的纠纷都是以不动产权属为争执目的。在很多情况下，不动产只是合同指向的财产内容之一，而并非全部内容。 在我国立法进程中，这一理念曾经几乎被最高人民法院的司法解释所确认。 最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（征求意见稿）第 9 条从实践角度出发，曾明确建议：“建设工程施工合同纠纷不适用民事诉讼法第三十四条有关专属管辖的规定。 ”尽管该司法解释的最终文本并没有确定这一条，但依旧在第 24 条中规定：“建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地。 ”从这一条文可以看出，最高人民法院实质上是认可了建设工程施工合同纠纷案件并不属于民事诉讼法规定的不动产专属管辖范围的观点，应当适用合同纠纷一般地域管辖的规定。 正如某些学者主张的：“以不动产物权诉讼和不动产债权诉讼的划分为前提，前者均适用专属管辖，后者适用任意管辖”。[3]因此，不动产纠纷类型应当区别涉及不动产的合同纠纷和不动产权属纠纷，前者不属于专属管辖的范畴。 而从立法目的来看，民事诉讼法第三十四条实际上也是蕴含了这一立法意图的。
制定司法解释，有效避免法律适用的任意性。
理论分歧的存在，导致接受不同理论熏陶的法律职业者在对待不动产专属管辖问题上的不同理解。 各地处理不动产纠纷时，实践做法不尽一致，也给当事人带来了困惑。 民事诉讼法第三十四条的不动产纠纷专属管辖规则的设置并非不合理，但因为其内容过于原则，也相当笼统，导致实践层面困惑不已。笔者认为，不区分纠纷性质和类型而一味适用不动产所在地法院管辖的做法太过绝对。 应当以不动产纠纷的性质和类型来确定案件的具体管辖法院。 在民事诉讼法第三十四条继续发挥效力的前提下，法院系统内部应当早日统一认识。因为，如果法院和法官内部不统一认识，学界也缺乏统一的理论通说，司法机关适用法律的尺度不一，势必使国家的司法权威面临质疑。 因此，当务之急就是出台相应司法解释，根据不动产纠纷性质将其类型化，消除法院系统内部对不动产纠纷的不同理解，统一法律适用尺度，并使该规则具体化，操作性更强，也不再发生理解分歧。唯有如此，才能还原法律精神的本来面目，更加有效地确保裁判公正。



注释:
[1]李浩：“民事诉讼专属管辖制度研究”，载《法商研究》2009 年第 2 期。
[2]高富平：《物权法专论》，北京大学出版社 2007 年版，第 39 页。
[3]秦伟、李娜：“论不动产纠纷专属管辖”，载《学习论坛》2010 年第 11 期。


作者：陈丹. 重庆市沙坪坝区人民法院

出处:《人民司法》2012年第11期


山西省大同市人民政府


大同市人民政府关于印发《大同市人民政府重大决策听证制度》
　

县、区人民政府，市人民政府各委、局、办，各直属机构：
《大同市人民政府重大决策听证制度》、《大同市人民政府重大事项通报制度》和《大同市人民政府定期征集人民群众意见制度》已经2006年11月5日召开的市政府第45次常务会议通过，现予印发。
2006年11月18日
　

大同市人民政府重大决策听证制度


第一条 为了规范政府决策行为，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益，特制定本制度。
第二条 政府作出社会涉及面广、与人民群众利益密切相关等重大决策事项前，需要直接听取公民、法人或者其他组织的意见，适用本制度。
第三条 听证是社会公众参与政府决策的特定形式之一，要从实际出发，遵循公平、公开、公正的原则。
第四条 有下列情形之一的，可以举行听证：
(一)对政府重大决策事项的必要性有较大争议的；
(二)对公民、法人或者其他组织的切身利益及对社会公共利益有较大影响的；
(三)涉及不同利益群体之间有明显利益冲突的；
(四)涉及人民群众反映集中的热点、难点问题的；
(五)需要进一步了解情况、广泛听取群众意见的重大决策事项。
第五条 根据需要，政府决定或指定与决策事项相关的政府工作部门举行听证。
公民、法人或者其他组织可以向政府提出举行听证的建议，由政府研究后，决定是否举行听证。
第六条 政府或政府指定的工作部门组成听证机构，政府负责人或指定工作部门的负责人为听证人，也可以邀请有关人员作为听证人。
第七条 政府决定举行听证，在听证会举行２０日前，将听证会的时间、地点、听证事项及陈述人、旁听人报名事项通过报纸、广播、电视、政府网站向社会公告。
第八条 公民、法人或者其他组织可以申请报名，作为陈述人参加听证会。
听证机构根据需要，可以直接邀请有关机关、团体、组织以及人大代表、政协委员、有关专家作为陈述人参加听证会。
第九条 听证机构按照听证事项、涉及范围和报名情况，合理确定陈述人。申请报名的陈述人较多，可以推选代表参加。
第十条 听证机构确定陈述人后，要在听证会举行７日前通知陈述人，并提供政府重大决策草案文本和听证内容说明，告知有关注意事项。
第十一条 陈述人因故不能参加听证会的，要提前告知听证机构，也可以提供书面材料。
第十二条 公民、法人或者其他组织要求旁听听证会的，可以向听证机构提出申请。旁听人数及产生方式由听证机构确定。
第十三条 听证会的具体组织按照有关听证程序进行。
第十四条 遇有特殊情况，听证会可以延期举行或终止。但要及时通知陈述人，并说明理由。
第十五条 听证会结束后，听证机构要及时研究听证意见，提出听证报告，对听证会上各种意见作出客观、真实的反映。
听证报告作为政府决策的重要依据。对没有采纳的重要意见，要及时反馈，并说明情况。
第十六条 涉及当地经济社会发展的重大决策事项及专业性较强的决策事项，政府决策前或举行听证前，要组织专家进行必要性和可行性论证，同时要进行合法性论证。
第十七条 政府重大决策事项还可以通过座谈会、论证会或向社会公布等形式，广泛征求公众意见。
第十八条 政府召开决策会议，可以邀请人大代表、政协委员、有关专家和群众代表列席会议，发表意见和建议。
第十九条 政府决策作出后，要及时在政府公报、政府网站、政务公开栏公布，供群众随时查询。必要时，在大同日报刊登或通过新闻媒体发布消息。
第二十条 政府决策执行过程中，要定期对决策执行情况进行跟踪、评估和反馈，并接受群众的质询，适时调整完善有关决策。同时，要加强对决策活动和决策执行情况的民主监督、行政监督和社会舆论监督，建立健全决策责任追究制度。