河北省人大常委会


河北省环境保护条例

(1994年11月2日河北省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2005年3月25日河北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议修订) 河北省第十届人民代表大会常务委员会公告 (第39号)
　　《河北省环境保护条例》已经河北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2005年3月25日修订通过，现予以公布，自2005年5月1日起施行。
　　2005年3月25日第一章总则
　　第一条为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他环境公害，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条本省行政区域内保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他环境公害，适用本条例。
　　第三条环境保护应当贯彻科学发展观，坚持环境建设与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展的原则，实现环境效益与经济效益、社会效益的统一。
　　第四条各级人民政府应当加强环境保护基本国策和法律、法规的宣传教育，普及环境保护科学知识，提高全体公民特别是各级领导干部的环境保护意识和法制观念。
　　各类学校应当采取多种形式加强对在校学生的环境保护教育。
　　第五条各级人民政府对本辖区的环境质量负责，制定并落实环境质量任期目标和年度实施计划，使辖区内的环境质量逐年提高和改善。
　　第六条县级以上人民政府应当将环境保护规划纳入国民经济和社会发展中、长期规划及年度计划。
　　环境保护规划应当突出重点区域、流域的污染防治，加大资金投入，加强环境保护基础设施建设和科学技术的研究、应用。　　环境保护规划的制定或者修订，应当采取论证会、听证会等形式，广泛征询社会各界意见。
　　第七条县级以上人民政府应当合理调整工业结构和建设布局，支持、鼓励发展环境保护产业和循环经济，重视生态环境工程建设，对环境标志产品的生产、资源及工业废弃物的综合利用和防治污染的项目实行优惠政策。
　　第八条县级以上人民政府环境保护行政主管部门依法对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。
　　县级以上人民政府其他有关行政主管部门，依照有关法律、法规的规定，对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。　　第九条任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的行为进行检举、控告。
　　各级人民政府应当鼓励和支持新闻媒体和公民对污染和破坏环境的行为进行监督。
　　各级人民政府对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
　　第二章环境监督管理
　　第十条县级以上人民政府应当加强环境保护机构建设。乡(镇)人民政府应当设专职或者兼职环境保护管理人员。
　　县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当履行下列职责：
　　(一)贯彻实施环境保护法律、法规，并对实施情况进行监督检查；
　　(二)参与编制国民经济和社会发展规划和计划、国土开发整治规划、区域开发规划和城市总体规划，拟定环境保护规划和计划；
　　(三)统一监督管理环境污染防治和生态环境保护工作；
　　(四)管理环境监察和环境执法稽查工作；
　　(五)依法查处违反环境保护法律、法规的行为；
　　(六)组织协调环境保护科学研究和环境保护宣传教育工作。　　第十一条县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当严格依法行政，加强环境保护执法队伍建设，提高执法人员素质，落实执法责任制。
　　第十二条省人民政府环境保护行政主管部门会同有关部门，依照国家有关规定，提出本省的环境质量标准和污染物排放标准，报省人民政府批准实施。
　　省人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报，在主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业名单。
　　列入污染严重企业名单的企业，应当定期公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。
　　第十三条省人民政府环境保护行政主管部门会同有关部门，依法组织本省的环境监测网络，并负责组织监测人员的技术考核工作。
　　因监测数据发生争议的，由当地或者上一级环境保护行政主管部门的环境监测机构进行技术认定。
　　第十四条县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门，对管辖范围内的排污单位或者个人依法进行现场检查时，应当出示省人民政府统一印制的行政执法证件，并为被检查单位和个人保守商业秘密。　　被检查单位和个人应当如实反映情况，提供必要的资料，不得拒绝接受检查。
　　第十五条县级以上人民政府环境保护行政主管部门可以委托其所属的环境监察和环境稽查机构，依法对本行政区域内的排污单位和个人排放污染物的情况进行现场监督检查。
　　第三章环境保护和改善
　　第十六条省人民政府环境保护行政主管部门会同有关部门，按照本省国民经济和社会发展总体规划、环境保护规划以及国家和本省的环境标准，提出划分本行政区域内各种环境功能区的方案，经省人民政府发展和改革行政主管部门综合平衡后，报省人民政府批准实施。
　　第十七条县级以上人民政府环境保护行政主管部门，会同本级人民政府国土资源、林业、农业、水利等有关行政主管部门，拟订本行政区域内自然保护区发展规划，经发展和改革行政主管部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。
　　第十八条县级以上人民政府应当依照法律、行政法规的规定，划定本行政区域内的生态功能区，对江河源头区、水源涵养区、水土保持的预防保护区和监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和渔业水域等生态功能区，采取保护措施，防止生态环境的恶化和生态功能的退化。
　　第十九条任何单位和个人应当根据谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿的原则，保护和合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
　　开发、利用自然资源造成生态环境破坏的，应当缴纳生态环境补偿费，专项用于生态环境治理。
　　征收及使用生态环境补偿费的具体办法，由省人民政府环境保护行政主管部门会同财政、物价行政主管部门制定，报省人民政府批准实施。
　　第二十条县级以上人民政府应当实行重点污染物排放总量控制制度，有计划地控制和削减主要污染物的排放总量。
　　第二十一条县级以上人民政府应当统筹规划，保护并合理开发、利用水资源，严格控制工业、农业、生活用水指标和水质指标，加强对水资源的管理和水环境的保护。
　　各级人民政府应当加强饮用水源保护，确保饮用水源不受污染。
　　第二十二条沿海地区各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物、进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，应当执行法律、法规的有关规定，防止对海洋环境造成污染损害。
　　第二十三条各级人民政府应当加强对农业环境的保护和管理，鼓励发展生态农业，防止土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化和水土流失。
　　农民和农业生产经营组织应当科学使用化肥、农药，及时回收使用后的塑料薄膜。
　　第四章环境污染防治
　　第二十四条新建、改建和扩建对环境有影响的建设项目，在可行性研究阶段，建设单位应当编制环境影响评价文件。环境影响评价文件经环境保护行政主管部门批准后，发展和改革行政主管部门方可批准可行性研究报告。
　　建设单位应当在报批环境影响报告书前，召开论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，并将意见采纳或者不采纳的说明报送审批机关。
　　建设项目在初步设计阶段，建设单位应当编制环境保护设计篇章。
　　第二十五条建设项目的防治污染设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目的防治污染设施建成后，应当经环境保护行政主管部门验收。验收不合格的，不得投产使用。
　　第二十六条承担环境影响评价工作的单位，应当具有相应的评价资质，并对评价结论负责。
　　第二十七条排放污染物的单位和个体经营者，应当依法向当地环境保护行政主管部门申报登记，申领排污许可证或者临时排污许可证，并按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物。
　　排放污染物的种类、数量、浓度、强度和排放方式、去向有重大改变的，应当在改变前十五日内向原申报登记部门办理变更登记手续。
　　排污许可证或者临时排污许可证的发放、变更、吊销，应当予以公告。
　　第二十八条排污单位可以委托取得相应资质的单位进行污染物集中处理或者从事环境保护设施专业化运营。
　　不集中处理的污染物，排污单位应当按照环境影响评价文件及批复的要求进行处理。
　　第二十九条污染物集中处理单位发现排污单位交付处理的污染物的种类、数量、浓度发生重大变化，应当采取措施防止发生污染事故，并自发现之日起三日内报告当地环境保护行政主管部门调查处理。
　　第三十条排放污染物的单位和个体经营者，应当依照法律、法规的规定缴纳排污费，并负责治理污染。
　　征收的排污费应当按照规定用于污染防治，不得挪作他用。　　第三十一条县级以上人民政府环境保护行政主管部门对造成环境严重污染的企业事业单位和个体经营者，应当提出限期治理的意见，报同级人民政府决定。
　　被限期治理的企业事业单位和个体经营者，应当按期完成治理任务。
　　第三十二条防治污染的设施，不得擅自拆除或者闲置。确有必要拆除或者闲置的，应当征得所在地的环境保护行政主管部门同意。
　　第三十三条工业企业应当实行清洁生产，采取不断改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头控制污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。
　　凡国家和本省规定淘汰的能耗高、污染严重的产品、工艺、设备，应当停止生产、使用。
　　不具有污染防治能力的工业企业，不得从事可能造成污染的生产活动。
　　第三十四条生产、销售环境保护产品，应当符合国家和本省规定的环境保护产品质量标准。
　　第三十五条县级以上人民政府应当把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，加强城市水环境的综合整治。　　第三十六条向水体排放污染物的单位和个体经营者应当采取综合防治措施，提高水的重复利用率，合理利用资源，减少废水和污染物排放量，含有污染物的工业废水必须经过处理达标后方可排放。
　　严格限制在地下水采补失调地区、海水入侵地区和地面沉降地区开采地下水。
　　第三十七条禁止在经营活动中销售和使用含磷洗涤用品。
　　第三十八条单位或者个人向大气排放工业粉尘、烟尘和工业废气、二氧化硫、机动车尾气、恶臭等有毒有害气体，不得超过国家和本省规定的排放标准。
　　在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，应当采取防燃、防尘措施，防止污染大气。
　　单位和个体经营者在生产经营活动中应当按照国家规定，淘汰氟利昂等消耗大气臭氧层的物质。
　　第三十九条使用产生噪声和振动的机械设备、机动车辆、船舶、航空器以及其他噪声源，应当采取消声防振措施，产生的噪声、振动不得超过国家规定的标准。
　　禁止在经营活动中使用高音喇叭或者采用其他产生高噪声的方法招揽顾客。
　　禁止晚二十二点至晨六点期间在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内从事产生噪声污染的各种活动。但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。因特殊需要必须连续作业的，应当持有县级以上人民政府环境保护行政主管部门的证明并予以公告。
　　在高考、中考等特殊时期，各级人民政府应当采取措施，制止产生噪声污染的活动。
　　第四十条禁止从境外引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备。
　　禁止进口不能用作原料的固体废弃物。进口可作为原料、能源或者进行再利用的废弃物的，应当按照我国规定办理审批手续。废弃物的进口者和利用者，应当具备相应的污染防治条件。　　禁止将产生严重污染的技术和生产设备，转移给没有污染防治能力的单位或者个体经营者使用。
　　第四十一条省人民政府环境保护行政主管部门应当加强对放射性污染防治的监督管理。
　　从事放射性工作的单位和个体经营者，对产生的放射性固体废物和废旧放射源，应当向省人民政府环境保护行政主管部门所属的辐射环境管理机构备案，并按国家规定进行处置；依照国家规定不能自行处置的，按规定运送省放射性废物库贮存。
　　第四十二条发生环境污染事故后，造成污染事故的单位和个体经营者，应当立即向事故发生地环境保护行政主管部门报告，并接受调查处理。
　　环境保护行政主管部门接到事故报告后，应当立即组织调查处理。
　　第五章法律责任
　　第四十三条违反本条例规定，有下列情形之一的，县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门，应当根据不同情节，按下列规定给予处罚：
　　(一)拒绝环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门进行现场检查，或者在被检查时弄虚作假的，给予警告，并处以一千元以上三千元以下的罚款；
　　(二)拒报或者谎报国家环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的，责令改正，并处以一千元以上三千元以下的罚款；
　　(三)引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的，责令停止使用，并处以五千元以上五万元以下的罚款；
　　(四)将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的，责令停止使用，并对转出方处以三千元以上六万元以下的罚款；
　　(五)未采取消声防振措施，产生的噪声、振动超过国家规定标准以及在经营活动中使用高音喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客，影响居民生产生活的，责令改正，并可处以三百元以上三千元以下的罚款；
　　(六)晚二十二点至晨六点期间在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内从事产生噪声污染的活动或者因特殊需要必须连续作业而未取得县级以上人民政府环境保护行政主管部门的证明的，责令停止作业，并处以一千元以上一万元以下的罚款。
　　第四十四条违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格即投产使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，并可以处一万元以上十万元以下的罚款。
　　第四十五条对逾期未完成限期治理污染任务的企业事业单位和个体经营者，环境保护行政主管部门可根据其造成的危害后果，处以一万元以上十万元以下的罚款；对污染严重，缺乏治理措施的，由县级以上人民政府责令关闭、停业。
　　第四十六条擅自拆除或者闲置防治污染设施的，由环境保护行政主管部门责令其重新安装使用，并处以五千元以上五万元以下的罚款。
　　第四十七条造成环境污染危害的单位或者个人，应当采取措施排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人承担赔偿责任。　　赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门调解；调解不成的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
　　第四十八条县级以上人民政府的主要负责人和分管负责人对辖区内环境质量继续恶化或者发生重大环境污染事故，负有领导责任的，依法追究其行政责任；玩忽职守，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第四十九条违反本条例规定，建设项目环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门批准，有关部门为建设单位办理批准手续的，由作出该行政许可决定的机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权作出予以撤销的决定；造成损失的，依法承担赔偿责任，并依法追究有关责任人员的行政责任。　　第五十条县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门及其工作人员，违反环境保护法律、法规规定，有下列情形之一的，由其上级主管部门或者行政监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　(一)不按规定发放、变更、吊销排污许可证或者临时排污许可证的；
　　(二)未依法向单位和个体经营者说明不予发放、变更、吊销排污许可证或者临时排污许可证的理由的；
　　(三)对造成严重污染的企业事业单位和个体经营者不制止、不提出限期治理意见的；
　　(四)对应当受理的举报不受理，对已受理的举报不调查、不处理的；
　　(五)不依法履行监督检查职责，对应当制止和查处的违法行为不制止、不查处，造成严重后果的；
　　(六)擅自挪用排污费和生态环境补偿费的；
　　(七)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。
　　第六章附则
　　第五十一条本条例自2005年5月1日起施行。


检察职能与司法行政管理职能分离
若干问题研究

　　　　　　　　 陈 儒


内容提要　检察活动管理方式行政化，使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交叉、混合，造成了行政管理职能对检察职能的侵入和侵浸，掣肘了法律监督职能的充分发挥。实现检察职能与司法行政管理职能分离，必须坚持协调、高效、精减和渐进的原则，以强化检察权的司法性、实现检察官的内部独立性为核心目标，改革检察业务管理，引入司法管理方式，从而改变检察活动中单纯行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法化，保障检察监督职能有效行使。
关键词　行政化　检察职能　行政管理职能　检察官独立性　职能分离

正文
　　我国宪法规定，检察机关是专门的法律监督机关，担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要履行与法律监督有关的司法行政管理职能。但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就“检察同司法行政事务分离”的内在动因、核心目标、应遵循的基本原则及主要途径等若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。

一、检察活动管理方式行政化
-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因
（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点
检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。
对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。
笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法体制，我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。
（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因
但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。
1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式
所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。
2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：
　　（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。
（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。
（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。
（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。
（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。
（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。
检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。
二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性
-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标
　　检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。
　　（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求
　　独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。
检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。　　　　　　　　　　
检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。　　
　　 （二）我国检察机关独立性缺乏有效保障
　　 检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。
综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。
三、改革检察业务管理　引入司法管理方式
-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径
实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：
（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制
改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。
主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。
笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：
1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。
2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。