交通运输部


交通运输部关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见

交政法发[2013]308号　　



　　党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”,把“法治政府基本建成”作为全面建成小康社会的重要目标之一。为在新形势下全面建设交通运输法治政府部门，进一步推进依法行政，制定本意见。
一、全面建设交通运输法治政府部门的指导思想、基本原则和总体要求
　　1.指导思想。深入贯彻落实党的十八大精神，以科学发展推动交通运输转型升级为主题主线，以破解制约交通运输依法行政的体制机制障碍为突破口，以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、促进“三基三化”建设为着力点，培育法治思维，运用法治方法，把法治要求贯穿到交通运输建设、运营、管理、安全生产的各个领域，为交通运输改革发展提供法治引领和保障。
　　2.基本原则。
　　——依法行政。把法治建设贯穿到交通运输改革发展全过程，通过加强制度建设、提高决策水平、规范行业管理、严格依法办事，积极破解发展难题，使交通运输改革发展全面纳入法治的轨道。
　　——服务为先。把服务人民群众、服务经济社会发展作为交通运输法治政府部门建设的根本出发点和落脚点，强化市场监管和公共服务职能，寓管理于服务，做到管理利民、服务便民、执法为民，使交通运输改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。
　　——监督制约。建立健全权力运行制约和监督体系、深入推行行政执法责任制，把交通运输部门的各项行政权力“装进制度的笼子”，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，做到行政权力依法取得，行政程序依法履行，行政行为依法作出，行政责任依法承担。
　　——夯实基础。完善交通运输部门依法行政的基础管理制度，加强基层执法站所建设，改善基层法治环境，规范基层执法行为，提升基层执法队伍素质和形象。
3.总体目标。法治意识显著增强，法治理念深入人心，法治精神、法治价值得到普遍认同;综合运输法规体系更加科学完善，促进各种交通运输方式协调发展的法律法规建立健全;交通运输部门各项公权力的行使纳入法治轨道，行政权力运行更加规范透明;执法队伍素质和管理明显提升,执法监督更加有力;交通运输部门的市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，形成诚信规范、竞争有序的交通运输市场环境，依法行政水平全面提高。到2020年，基本建成交通运输法治政府部门。
　　二、全面建设交通运输法治政府部门的主要任务
　　（一）切实强化法治思维。
　　4.提高交通运输部门各级领导干部的法治意识。要坚持和完善交通运输部门领导干部学法制度，发挥党组（委）会、办公会组织领导干部学习法律的平台作用。将领导干部学法守法用法的能力和水平作为选拔任用干部的重要内容。使交通运输部门各级领导干部牢固树立党的领导、依法治国、执法为民、公平正义、服务大局为基本内容的社会主义法治理念。
　　5.树立权为民所用的理念。牢固树立一切权力属于人民这个根本准则，自觉站在社会和广大人民群众的立场审视交通运输事业的发展。科学合理界定交通运输部门职责权限，把通过市场竞争和行业自律能够解决的事务交由市场或中介组织去履行，正确处理好权力与权利、权力与责任的关系，避免权力膨胀和权力滥用，统筹维护好国家利益、行业利益和人民群众的利益。
　　6.强化监管职能和服务意识。创新交通运输部门管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，彻底改变目前交通运输部门存在的重建设、轻管养，重审批、轻监管，重处罚、轻纠错的现象，切实从注重“管制”转移到“管理与服务并重”上来，为公众提供畅通、安全、经济的交通运输设施体系，营造并维护公开、透明、有序、便利的运输生产经营环境。
　　7.树立正确的法律价值观。各级交通运输部门领导干部和工作人员都要牢固树立宪法和法律至上的理念，摒弃法律工具化的思想。准确理解法律，正确实施法律，坚决杜绝借法将行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的倾向，强化权限意识、规则意识、程序意识、责任意识，将一切行政行为纳入法律制度的调整范围，不允许任何单位和个人有超越宪法和法律的特权。
　　8.深入开展法制宣传教育。推动普法规划的实施，建立交通运输法律法规全国统一宣传制度，组织策划交通运输法制宣传教育主题活动，定期组织开展法制专题培训交流活动，努力提高交通运输系统领导干部和从业人员的法律素质。
　　（二）坚持依法科学民主决策。
　　9.规范行政决策程序。对涉及交通运输发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证制度，扩大人民群众的参与度。要完善内部民主决策机制，严格执行重大行政决策的会议集体讨论决定制度。
　　10.完善行政决策风险评估机制。建立完善专家论证、公众参与、专业组织测评等相结合的风险评估机制，凡重大决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。通过综合评估确定决策事项的风险等级，存在高风险的，要区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策。
　　11.严格行政决策后评价和责任追究。对重大行政决策要跟踪执行情况，通过民意反映、抽样检查、跟踪反馈、评估审查，及时发现问题，纠正偏差，必要时作出停止执行的决定。严格执行决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为以及行政决策失误造成严重后果的行为，都要依法依纪追究有关领导和直接责任人的责任。
　　（三）继续加强制度建设。
　　12.加快完善综合运输法规体系。组织制定综合运输法规体系建设实施意见，统筹考虑铁路、公路、水路、民航和邮政等方面的立法。要统筹立、改、废工作，针对交通运输管理的薄弱环节和突出矛盾，做好现有法律法规的修订完善工作。
　　13.着力建设完善统一的制度体系。各级交通运输部门领导干部要全力维护法制的统一，本部门和下级部门印发的文件不得与上位法抵触，确保制定政策、规范性文件和标准规范符合法律法规的规定，严禁违法或者采取变通手段超越法律规定制定政策、文件和标准规范。要统筹考虑地方交通运输立法和国家立法的关系，形成和谐统一高效的交通运输制度体系。
　　14.创新制度建设的机制。要加强前瞻性研究，以及对热点、难点问题的研究，制定政策研究规划和工作计划，整体推进、重点突破发展难题，使制度设计能够深刻把握和反映经济社会发展规律。要推进科学立法、民主立法，使专家咨询论证、公众参与交通运输立法常态化、制度化。要继续深入探索开展立法后评估工作，尤其对群众关注度高的、对经济社会发展影响大的立法项目和规章制度，要加强后评估，为交通运输法规的立、改、废提供充分的参考和依据。
　　（四）改革行政审批制度。
　　15.推进行政审批制度改革。根据转变政府职能的要求，对交通运输部门现行的行政审批项目进行清理，加大简政放权的力度，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步减少对投资项目、生产经营活动和资质资格的审批。禁止利用规章、规范性文件以登记、年检、审定等形式，变相设定审批事项。严格规范行政审批中的技术性审查、中介服务行为，避免审查过多过滥和垄断谋利现象。
　　16.完善审批工作机制。进一步简化审批程序和环节，下放审批权限，推进审批过程公开透明。改变以批复文件代替许可决定的习惯，对许可事项实行案件化管理，建立许可事项文书档案。严格按照法律法规规定的条件对许可事项进行审查，需要进行现场检查勘验的，不得单纯通过书面审核作出许可决定，要认真开展实地审核工作，并将实地审核情况制作成文书载入许可案卷。涉及第三人重大利益的，要按照法律规定及时征求当事人意见或组织听证。要明确审批事项的事后监管标准和要求，强化审批的事后监管。
　　（五）切实改进行政执法。
　　17.深化执法模式改革。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)的要求，指导各地结合实际情况推动行政执法模式改革。鼓励各地按照决策权、执行权、监督权相对分开又相互制约的原则，进一步推进综合执法、统一执法、联合执法、路警共建等多种形式的交通运输行政执法模式改革。进一步理顺各门类执法机构的条块管理关系，减少执法层级，从体制机制上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。
　　18.加强执法信息化建设。开展执法信息化建设顶层设计工作，明确执法信息化建设的整体框架体系。积极推进“十二五”信息化建设规划中交通运输执法信息化建设项目，加强现场电子取证和检测设施建设，积极推广非现场执法方式，用信息手段来制约办“人情案”和滥用裁量权的现象；充分利用和整合各地各系统已有的信息资源，建设跨区域执法信息共享平台，推动各地各系统执法联动和区域协作。
　　19.加强执法监督管理。针对调查取证、实施行政强制、行使自由裁量权、收缴罚款等行为，制定更加具体的执法细则和操作流程。进一步加强执法风纪建设，严格执行执法禁令和执法忌语，切实做到公正规范文明执法。加强政务服务体系建设，推行首问负责制、限时办结制、服务承诺制等，推进区域网上申办制，建立区域咨询服务平台，全面提升行政执法效率。完善违规执法举报投诉处理制度，认真查处群众举报、媒体曝光的典型案件。加强对执法文书和执法案卷的监督管理，坚持开展执法评议考核。组建专门的执法监督队伍，切实落实执法人员、执法单位和相关领导的执法责任。
　　（六）加强执法队伍和站所建设。
　　20. 加强执法人员的职业化建设。按照提高素质、控制规模、优化结构的要求，严格执法人员的准入和退出管理。组织开展执法人员岗位培训和文化素质达标工程，提高执法人员的整体学历水平，提高法律专业和交通运输专业人员的构成比例。按照《交通运输行政执法人员培训工作方案》和《交通运输行政执法人员培训考试大纲》的要求，用3-5年的时间，完成全系统执法人员的轮训工作，切实提高交通运输执法人员的法律素养、职业道德和职业技能。
　　21. 加强执法队伍的正规化建设。完善执法队伍建设的机制，解决交通运输执法机构性质不一致、编制管理混乱、装备不齐备、形象不统一的问题。组织开展执法机构定岗定编标准研究，制定执法车（船）和执法装备编制核定标准，推动实现全系统执法形象统一。
　　22.加强执法站所的标准化建设。今后一段时期，要把全面加强交通运输基层执法站所的标准化建设作为各级交通运输主管部门建设和管理的重要任务，各级地方交通运输主管部门和部直属系统要统筹规划本地区本系统的执法站所建设，逐步建成布局合理、管理规范、形象统一、保障有力的基层执法体系。部将组织研究基层执法站所有关建设标准，推广一批执法站所的建设和管理经验，全面提升基层执法站所业务管理水平。
　　（七）严格行政监督与问责。
　　23.大力推进政务公开。健全交通运输政府部门信息公开工作机制，深化信息公开内容，拓宽信息公开渠道，重点做好财政预算、公共资源配置、重大建设项目审批和实施等领域的信息公开。完善办事公开制度，逐步扩大网上查询、交费、办证、年检、求助等服务项目的范围，为人民群众提供快捷、方便的优质服务。推进行政权力公开运行机制，梳理行政权力清单，规范行政权力运行流程，探索推行行政权力网上运行和全程电子监察，实现行政权力运行公开化、规范化。
　　24.深化行政监督工作。加强绩效管理，开展绩效评估，建立健全绩效管理体系。构建科学合理的交通运输政府部门绩效评估指标体系和评估机制，综合运用听取和审议专项工作报告、执法考评、计划预算审查、规范性文件备案审查、询问和质询等形式，增强监督和管理的的针对性和实效性。自觉接受法律监督，加强执法监察、廉政监察和效能监察，保证和支持审计、监察等机关依法行使监督权。更加重视舆论监督，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，应当认真调查、核实，及时依法作出处理，并通报处理结果，促进交通运输部门与社会公众之间的良性互动。
　　25.加大行政问责力度。坚决执行《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，坚持有错必纠、有责必问。健全问责制度，规范问责程序，推进问责法治化。
　　（八）依法化解矛盾纠纷。
　　26.做好涉及交通运输的矛盾纠纷调解工作。各级交通运输部门要把做好行政调解作为加强社会管理、转变行政管理方式的重要手段和基本职责，进一步强化调解职能。要逐步完善行政调解的制度和机制，明确交通运输行政争议调解事项的范围、责任主体、基本原则和调解程序，对征地拆迁、企事业单位改制、行政审批政策调整等涉及人数较多、影响面较大、可能影响社会稳定的重大事项，要建立群体性事件预防和调处预案，做到提前预防和主动化解。
　　27.做好行政复议和应诉工作。畅通行政复议渠道，依法积极受理符合法定条件的行政复议申请，避免行政复议不作为现象的发生。规范行政复议案件的审理工作，坚持依法办案。对于案情复杂、争议较大的案件，要采取书面审理与实地调查相结合的审理方式，提高办理行政复议的公信力和透明度，实现法律效果与社会效果的统一，努力做到案结事了。积极配合司法部门做好交通运输行政诉讼案件的审判工作，按规定向司法部门提交被诉行政行为的依据和证据材料，主动出庭应诉，自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定。加强对基层行政复议工作的指导和监督，提高市县交通运输部门和执法机构复议应诉人员的能力和水平。
　　28.做好信访工作。各级交通运输部门和执法机构要认真贯彻落实《信访条例》，切实依法处理人民群众通过信访举报反映的问题。要及时办理信访事项，不得以任何理由压制、限制人民群众正当的信访和举报，不得打击信访和举报人员，不得将信访举报材料及有关情况透露或转送给被举报人。对于应当通过复议或诉讼等法律程序解决的信访事项，信访部门应当及时告知信访人、举报人。
　　三、全面建设交通运输法治政府部门的保障措施
　　29.强化组织领导。各级交通运输主管部门的主要领导是建设法治政府部门的第一责任人，要切实履行好第一责任人的职责；分管领导要协助主要领导抓好依法行政工作。各地各系统要根据本意见，结合实际，研究制定实施意见、配套政策制度和年度工作要点，明确目标任务、具体措施、责任主体。各级交通运输部门要将法治政府部门建设与交通运输改革发展任务同部署、同落实、同考核，确保把法治政府部门建设的各项要求落实到交通运输改革发展的各个方面、各个环节。
　　30.完善法治政府部门建设的工作机制。研究建立交通运输法治政府部门建设考评指标体系，制定考评办法，把本意见规定的目标、任务细化和量化为具体指标，准确评估交通运输法治政府部门建设的状况和水平，定期组织开展专项督查活动，检查发现工作中存在的问题和薄弱环节，及时总结经验，督促改进工作。建立交通运输法治政府部门建设激励机制，法治政府部门建设考评结果应当纳入交通运输部门重点工作任务目标考核和绩效考核体系，作为领导干部选拔任用、培养管理、激励约束的重要依据。开展交通运输法治政府部门建设示范单位主题创建活动，对法治政府部门建设成绩突出的单位和个人进行表彰和奖励，发挥典型示范作用，营造良好氛围。
　　31.落实法治政府部门建设的经费保障。县级以上地方交通运输主管部门要在地方政府的领导下，建立正常的法制工作和执法经费渠道，根据工作需要设置立法、行政复议等专项经费。积极协调财政部门，使执法人员的工资福利、执法工作经费、执法队伍管理经费全额纳入同级财政预算，坚决杜绝执法与单位和个人经济利益挂钩。
　　32.加强法制工作机构和队伍建设。研究制定交通运输法制工作规范，对法制工作机构的具体职责、工作规范进行具体规定，对法制工作人员的配备和培训上岗提出具体要求。地方各级交通运输部门要进一步加强法制工作机构和队伍建设，市级以上地方交通运输主管部门和省、设区市交通运输主管部门所属的执法机构应当设置专职的法制工作机构。基层执法单位不具备条件设置法制机构的，应当设置法制工作员岗位。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，充分发挥法制工作机构在交通运输法治政府部门建设中的组织协调和督促指导作用。法制工作机构及其工作人员要不断增强政治素养、业务素质和工作能力，在全面建设交通运输法治政府部门工作中发挥重要作用。


中华人民共和国交通运输部（章）
2013年5月14日








　　　　　　　　　　　　　司法人员渎职行为法律监督机制研究

　　随着我国社会主义民主法治建设的推进，特别是司法体制改革的推进，民主司法、公开司法、公正司法、文明执法等观念日益深入人心，执法不严、司法不公现象大为减少。但不可否认，这些现象仍未根除，极少数司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权，放纵犯罪分子，甚至成为黑恶势力的“保护伞”，为害一方。尽管这只是少数，但它动摇了社会公众对司法机关的信任，影响了党的执政地位的巩固，危害十分严重，人民群众反映强烈。中央司法体制改革领导小组明确指出，要改革和完善检察监督体制，完善人民检察院对诉讼活动的法律监督制度，加强对司法工作人员渎职行为的法律监督。 2006年，最高人民检察院将“完善对司法人员渎职行为的法律监督机制”作为三项重点检察工作机制改革之一。现笔者就其中的若干问题作肤浅的探讨。
　　一、司法人员渎职行为的内涵
　　司法人员渎职行为是指司法机关工作人员在立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行和监狱、看守所管理等司法活动中违反法律规定，实施的刑讯逼供、枉法裁判、徇私舞弊、以权谋私等侵害当事人合法权利，妨害司法活动依法、公正进行的诉讼违法行为或者职务犯罪行为。2003年1月到2007年3月，全国检察机关共立案查办渎职侵权犯罪案件29351件35011人，其中涉及司法机关工作人员渎职侵权犯罪的有11484人，占总数的32.8%。
　　（一）渎职行为的主要类型。从近年来全国检察机关查办的司法人员职务犯罪案件来看，司法人员渎职行为主要有：⑴徇私枉法、徇情枉法，对明知是没有犯罪事实或者其他不应追究刑事责任的人而立案、侦查、起诉、审判的，或者对明知是有犯罪事实需要追究刑事责任的人而故意包庇使他不受立案、侦查、起诉、审判，或者在审判活动中故意违背事实和法律作出枉法判决、裁定的； ⑵违反法律规定的权限或者审批程序，非法剥夺他人人身自由，或者对明知是没有犯罪事实的人而非法拘禁的； ⑶对明知是与涉嫌犯罪无关的人身、住宅非法进行搜查的； ⑷对犯罪嫌疑人、被告人或者证人使用肉刑、变相肉刑或者威胁方法逼取口供、证言的；⑸侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物的；⑹违反法律规定的拘留期限、侦查羁押期限或者办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节较重的；⑺私放在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，或者严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脱逃的；⑻徇私舞弊，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，违法提请或者裁定、决定、批准减刑、假释、暂予监外执行的； ⑼在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的；⑽对被监管人进行殴打或者体罚虐待的； ⑾收受或者索取当事人及其近亲属或者辩护人等的贿赂的； ⑿其他严重违反刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和刑法规定，不依法履行职务，损害当事人合法权利，影响公正司法的诉讼违法行为和职务犯罪行为。
　　（二）渎职行为的基本特征。综观各种媒体披露的司法人员渎职案件，可以发现当前司法人员渎职行为的基本特征主要有：①从渎职行为的性质来看，以非法拘禁、刑讯逼供和徇私舞弊居多。这与司法机关的工作性质密切相关。特别是公安机关掌握刑事犯罪案件的侦查权，一些干警在履行职责的过程中，往往滥用职权或者不正当行使职权。②从职业分类上看，以公安警察居多。公安机关所接触的多为刑事案件的犯罪嫌疑人，他们文化程度比较低，法律意识比较低，对于公安机关侦查活动往往不予配合，用常规的办法一般不会奏效，办案人员特权思想还没有彻底清除掉，往往出现留置被调查对象时间过长，用刑讯逼取口供的情况。③从工作表现来看，多数都是单位的骨干力量。这些人因为工作表现突出多次受过各种表彰奖励，但是这些人普遍不重视加强自身修养，不注重学习，法律知识也知之甚少。由于他们工作在第一线且工作比较勤奋，直接接触当事人的机会多，因而渎职的机会也比较多。④从思想动机上看，绝大多数的职务犯罪行为都是出于徇私徇情，有的是为个人工作出成绩，有的是为小集体谋利益，有的是受亲友所托，有的纯属是为了一已私利。见利忘义、徇情枉法是他们的共同的特点。
　　（三）渎职行为的形成原因。仔细分析司法人员的渎职案件，造成司法人员渎职的原因主要是：①特权思想严重，法制意识淡薄。有些司法人员特权思想严重，缺乏法律意识，认为自己是警察，是法官，利用国家赋予的权力，肆意妄为，最终走上违法犯罪道路。②见利忘义，贪赃枉法。在徇私舞弊、枉法追诉、徇私舞弊不移交刑事案件以及部分滥用职权、玩忽职守案件中，集中特点是司法人员为了获取贿赂，得到好处，不惜出卖法律与正义。③缺乏健全完善的监督制约机制。国家法律明确规定，办理案件，讯问犯罪嫌疑人至少要有两名侦查人员，可是在事实上，许多案件都是一人进行侦查、审讯，这就为徇私舞弊、收受贿赂、贪赃枉法大开了方便之门。④对司法人员渎职犯罪行为打击不力。由于司法人员职务犯罪具有极大的隐蔽性，除非法拘禁，刑讯逼供等比较敏感的案件当事人能到检察机关进行举报、控告外，多数案件很难被发现。就是在已经立案侦查的案件中，也有很大的一部分没能起诉到法院，即使起诉到法院的渎职案件，一般判决也都很轻，多数判处缓刑，极少有判实体刑的。这种打击不力，也使得一些司法人员不惜铤而走险，以身试法。
　　二、对司法人员渎职行为法律监督机制的现状
　　（一）法律监督机制存在缺陷。目前，检察机关对司法人员渎职行为的法律监督制度还存在一些缺陷，主要有：①法律监督的手段和措施不足，难以及时发现、核实和纠正司法人员在诉讼活动中的渎职行为。如对于公安机关应当立案而不立案的行为，缺乏依职权及时发现违法的渠道。对于侦查、审判、执行人员违反法律的职务活动，缺乏调查核实违法的必要措施。对于司法人员的诉讼违法行为，虽能提出纠正违法意见，但缺乏对尚未构成犯罪的严重违法行为的追究措施。侦查司法人员的职务犯罪，缺乏技术侦查措施和对于相关联的刑事犯罪的并案侦查措施。②法律监督的程序不完善，使法律赋予检察机关的一些诉讼监督职能无法顺利行使。如对于以刑事手段非法插手经济、民事纠纷，不应当立案而立案侦查的行为，缺乏进行监督的明确规定和纠正违法的程序。对于司法人员权力集中、重大而必须受到监督的死刑复核活动，缺乏及时介入开展监督的具体程序。对于减刑、假释、暂予监外执行以及民事审判、行政诉讼活动，缺乏同步监督程序，即使是事后监督，其程序也很不完备。对于人民群众反映最多的民事执行活动中的违法行为，由于法律缺乏明确具体的规定，以致检察机关无法开展法律监督。③法律监督缺乏应有的效力。主要是法律虽然对检察机关有监督授权，但是没有规定相关部门接受监督的义务和责任，实际上是将法律监督的成效寄望于相关部门司法人员接受监督的自觉性上。以致实践中，一些司法、执法部门通过种种积极或者消极的方式抵制检察监督，使检察机关履行监督职能困难重重，无法充分发挥防止和纠正司法人员渎职行为、维护社会公平正义的作用。由于诉讼监督制度的不完善，也导致检察机关很难及时发现司法人员渎职犯罪的线索，影响查处司法腐败的力度。
　　（二）法律监督职能弱化。当前，法律监督职能被弱化的原因主要有：①立法过于原则、空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却没有手段进监督、制约。再者，就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然修订后的刑事诉讼法规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如在立案监督中，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律就缺少与之相适应的规定。对通知立案而公安机关不立案的情形，法律也没有具体规定检察机关可以采取哪些措施。②缺乏刚性有力的保障措施。由于现行法律缺乏刚性有力的保障措施，致使检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、决定往往受到公安、法院的冷遇而得不到采纳，造成检察机关对此束手无策，导致检察监督权形同虚设，严重影响了监督效果。③未准确定位法律监督职能。多年来，检察机关一度把法律监督职能与打击刑事犯罪职能、打击经济犯罪职能、保护职能、服务职能等相提并论，未能把法律监督放在突出、中心的位置上来，或是打击刑事犯罪，执行“重典治乱”；或是打击贪污、受贿，配合惩治腐败；或是又提出以服务经济为中心，为建立市场经济作贡献。法律监督职能一直没有得到明确定格、定位。特别是在市场经济的冲击下，一些监督者，放松法律监督、热衷谋求经济实力，监督工作心灰意冷，不想办案、不愿监督的潜流思想，一直在冲击着检察队伍。
　　三、对司法人员渎职行为的法律监督机制
　　（一）调查机制。有人认为，对于司法人员尚未涉嫌犯罪的渎职违法行为，应由该司法人员所在单位的纪检监察部门进行调查处理。笔者认为，检察机关依法不仅具有对于职务犯罪的立案侦查权，而且具有对于刑事诉讼、民事审判活动、行政诉讼活动是否合法的法律监督权，这两种职权统一于法律监督职能之中。其中，对于刑事诉讼、民事审判活动、行政诉讼活动的监督权的行使，法律虽然没有明确规定检察机关可以调查司法人员的渎职违法行为，只规定可以提出纠正违法意见或者抗诉，但是并不等于说检察机关就不能进行调查。在《人民检察院刑事诉讼规则》中就有原则性规定，如该规则第393条规定：“人民检察院可以通过调查、审阅案卷、受理申诉等活动，监督审判活动是否合法。”第423条规定：“人民检察院接到批准或者决定对罪犯暂予监外执行的通知后，应当进行审查。审查的内容包括：……检察人员可以向罪犯所在单位和有关人员调查，可以向有关机关调阅有关材料”等等。
　　因此，检察机关各部门在办理审查逮捕、审查起诉、抗诉、申诉案件以及开展诉讼监督其他方面的工作中，应当注意审查司法人员在诉讼活动中是否有渎职行为。有线索或者有证据认为司法人员在诉讼活动中可能有违反法律影响公正司法的渎职行为的，应当报经检察长或者主管检察长批准，及时进行调查。对于司法人员在诉讼活动中违反法律影响公正司法的渎职行为，任何单位或者个人也均有权向检察机关举报或者控告。检察机关接到对司法人员在诉讼活动中的渎职行为的举报或者控告，应当予以受理并进行审查。对于举报或者控告的内容具有一定事实根据，需要进一步核实的，应当报经检察长或者主管检察长批准，由负责相关诉讼活动监督的部门及时进行调查。检察机关内设各业务机构在履行内部制约职能中，有线索或者证据认为检察人员可能存在渎职行为的，应当报经检察长或者主管检察长批准，及时进行调查。 应当注意的是，检察机关调查司法人员的渎职行为，只能采取以下非强制性的调查措施：询问有关当事人或者知情人；查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料；对受害人的伤情进行检查等。
　　检察机关对司法人员的渎职行为进行调查后，应当制作调查报告，根据已经核实的情况提出处理意见，报检察长决定后作出以下不同的处理：①对于渎职行为可能涉嫌职务犯罪的，应当依据职能分工，就是否符合立案条件进行初查。认为有职务犯罪事实需要追究刑事责任的，应当依法立案侦查。②对于确有渎职行为，但是尚不足以追究刑事责任的，应当依法向被调查人所在单位书面提出纠正违法意见，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关部门处理。③对于确有渎职行为，继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动依法、公正进行的，可以在提出纠正违法意见的同时，书面建议其所在单位依法更换办案人。④对于举报、控告不实的，应当向被调查人所在单位说明情况。调查中接触过被调查人的，应当向被调查人本人说明情况，并采取适当方式在一定范围内消除不良影响。同时，将调查结果及时回复举报、控告人。⑤对于经调查确认作为案件证据材料的被告人供述、证人证言、被害人陈述系侦查人员采用暴力、威胁等违法手段收集的，应当依法予以排除，不得作为认定案件事实的根据。
　　（二）纠正机制。根据刑事诉讼法的规定，检察机关可以针对司法人员的渎职违法行为向有关办案机关提出纠正违法意见，但是缺乏对有关机关落实纠正意见和反馈纠正情况的程序规定，常常使检察机关提出的纠正意见落空。特别是法律对于具体实施渎职违法行为而尚未涉嫌犯罪的司法人员，缺乏相应的追究惩戒措施，以致在实践中有的司法人虽屡屡违法，但是却受不到应有的追究惩戒，仍继续办案，甚至有的反而得到提拔重用。这显然不利于有效纠正违法行为，阻却司法不公后果的发生，也不利于提高司法机关公正司法、严格执法的水平。因此我们认为，应当进一步完善检察机关对司法人员渎职违法行为的纠正机制。
　　一是完善纠正违法的程序。检察机关提出纠正违法意见的，有关部门应当在一定期限内进行纠正，并将纠正情况书面回复检察机关；有关部门对纠正违法意见有异议的，应当在一定期限内将不同意见反馈检察机关；检察机关经复查后，如果认为有关机关意见正确，应当及时撤回纠正违法意见，如果认为纠正违法正确，应当报上一级检察机关；上一级检察机关审查后，认为纠正违法意见正确的，应书面要求同级有关机关督促其下级机关纠正违法；如果认为纠正违法意见不正确，应通知下级检察机关撤回纠正违法意见，下级检察机关应当执行。建立这样的纠正违法程序，才能使纠正违法意见得到实际响应和落实，发挥应有的作用。
　　二是赋予检察机关提出处理建议的监督措施。检察机关作为法律监督机关，不可能对其他办案机关的渎职司法人员直接作出行政处理，但是可以赋予其向有关部门提出具有法律效力的处理建议的权力。即对于办案人在办理案件中严重违法，虽不构成犯罪，但是如继续承办案件可能影响对案件公正处理的，检察机关可以向有关部门提出更换办案人的建议，有关部门应当及时进行更换。如果有关部门不同意更换，可以适用前述对纠正违法意见有异议的程序，而不能置之不理。这不仅是纠正和阻断诉讼违法行为的一种有效监督措施，也是对违法行为人进行必要制裁的一种处置措施。
建立和完善上述制度，可以使对司法人员渎职行为的监督查处机制更加完备，形成对违法行为部门提出纠正意见、对违法行为人建议予以更换、对涉嫌职务犯罪人立案侦查等不同层次、相互衔接的监督措施体系。
　　（三）侦查机制。加强对司法人员渎职行为的法律监督，既要完善检察机关对诉讼活动的法律监督制度，又要强化检察机关查处司法人员渎职犯罪的侦查手段。检察机关如果缺乏对司法人员渎职行为的侦查权和手段，则其对诉讼活动的法律监督就会软弱无力，失去应有效果。我们认为，当前需要通过修改刑事诉讼法着重完善以下侦查制度：
　　一是赋予检察机关技术侦查措施。司法人员不仅熟谙法律，而且往往了解或者掌握侦查技能，因此一旦涉嫌犯罪，都具有较强的反侦查能力。但检察机关的侦查手段却单一、落后，一些重大案件难以突破。特别是贿赂犯罪极少留下物证、书证，而对嫌疑人进行传唤、拘传持续的时间不得超过12小时，这就要求强化传唤、拘传前的秘密调查，通过电子监听等技侦措施获取相关证据。现行法律对检察机关运用技术侦查没有作出规定，不利于突破职务犯罪大案要案，因而有必要通过修改刑事诉讼法作出明确授权和规范，允许检察机关使用特殊侦查手段。
　　二是改革监视居住措施。司法人员渎职犯罪特别是他们涉嫌贿赂犯罪具有许多不同于普通刑事犯罪的特点，如物证少、主要靠言词证据定案、主体特殊等。检察机关在接触受贿犯罪嫌疑人前，往往只有行贿方的证词和某些间接证据。按照现行法律，传唤、拘传12小时后，就要作出拘留、逮捕或者释放的决定。但是不少嫌疑人在12小时内拒绝供述，使案件证据达不到拘留、逮捕条件，只能采取取保候审、监视居住措施，而目前这两项措施均缺乏应有的强制力，难以防止嫌疑人串供、毁证。因此，需要设置一种既能有效防止嫌疑人串供，强制程度又低于拘留的强制措施。建议修改刑事诉讼法关于监视居住地点和期限的规定，允许侦查机关根据办案需要对犯罪嫌疑人指定居所进行监视居住，同时规定指定居所监视居住的，最长不得超过一个月，并且要保证被监视居住人有正常的生活空间，严禁变相羁押。
　　（四）整合机制。当前对司法人员渎职行为的法律监督力度还不够大，既有客观上法律监督制度还不够完善的原因，也有检察机关自身的因素，如检察机关内部对于法律监督职能的配置还不尽科学、合理。多年来，我们过于强调职务犯罪侦查的专业化，使侦查职能与诉讼监督职能脱节，没有形成对司法人员渎职违法犯罪行为进行法律监督的合力。具体表现为负责诉讼监督的部门虽然容易发现司法人员渎职犯罪线索，但是深挖和移送查处的积极性不高，将监督停留在纠正违法、抗诉等措施上；而职务犯罪侦查部门虽然有侦查权，但是由于它不直接参与日常诉讼活动，难以自行发现司法人员渎职犯罪的线索，加之司法人员的职务犯罪往往比较隐秘，群众反映的线索一般只是某种表面现象，很难提供具体违法犯罪事实和证据，造成检察机关对司法人员渎职行为知情难。解决这一问题的关键，是要更新工作思路，整合法律监督力量。
　　法律赋予检察机关的诉讼监督职能与职务犯罪侦查职能，尽管各有不同任务要求，但都是统一的法律监督职能的有机组成部分。因此，在检察机关内部，既要合理配置、划分不同部门所承担的具体职能，又不能将这些具体职能完全割裂开来，而应形成一个相互衔接呼应、协调配合的整体，从而提高整个法律监督体系的效能。因此，要适当赋予侦查监督、公诉、民事行政检察等诉讼监督部门一定的初查权，使之既有责任又有措施深挖诉讼监督中发现的司法人员渎职犯罪的线索；同时建立健全诉讼监督部门同职务犯罪侦查部门对司法人员渎职犯罪线索的移送、审查、初查、立案侦查、信息反馈等工作衔接、配合机制。对于诉讼监督中发现的涉嫌职务犯罪的线索，诉讼监督部门要进行深挖，认为有犯罪事实的，应及时移送职务犯罪侦查部门；职务犯罪侦查部门接到犯罪线索后应及时进行审查、初查，符合立案条件的依法立案侦查，不符合立案条件的要将情况反馈移送线索的部门；对于适合于诉讼监督部门侦查的案件，经检察长批准后诉讼监督部门可以直接立案侦查，或者配合职务犯罪侦查部门进行侦查。这样，就形成了诉讼监督与职务犯罪侦查职能的有机结合，既有利于及时发现和查处司法人员渎职犯罪案件，又有利于增强诉讼监督的法律效力，从而有利于切实维护司法公正。（广东省五华县人民检察院　周铁伟　张碧波）