环境公益诉讼的障碍分析与构建设想/杨瑞英

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环境公益诉讼的障碍分析与构建设想

作者:杨瑞英


内容摘要:当今,环境纠纷公益化趋向明显,如何解决环境公益纠纷,为维护环境公益提供强有力的程序保障,已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时,理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍,并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想,希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。

关键词:公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化

正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段,环境问题没有被独立成一类特定的法律问题,而随着人类开发利用环境与资源力度的加大,污染环境渠道的增多,越来越多的环境问题呈现了出来,环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的,当环境问题或环境纠纷出现的时候,这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象,呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来,各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等,以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此,环境问题成为一类独立的社会问题,环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛,而且早已突破私益的局限,越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性,地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散,有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云:有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样,然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期,其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说,前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法,首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定;其次是对公益诉讼的类型有不同见解,一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种,另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种;最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法:其一,环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,为研究方便,笔者将它们划分成两类,一类是纯社会公益性环境利益, 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 (特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼) 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二,对环境公益作如上界定之后,不难看出,对这种公益的侵害不限于一种类型,民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型,即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究,此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述,环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型,如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害,都应有相应的制度保障,使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中,除刑事诉讼法明确规定,检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外,另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定,而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定,两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,而环境公益诉讼恰恰相反,它没有直接利害关系人,要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益,要么是纯环境公益(至少在目前状况下不涉及利害关系人)。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显,而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益,其结果必然淡化人们维护公共利益的热情,同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此,要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善,故在此不再细论,这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
(一) 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围,学术界有不同观点,一种观点认为,针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使;还有观点主张,为提高全民维护环境公益的积极性,作为社会主义国家的主人,任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为,公益诉讼中,起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制,原则上,为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量,在以下两个方面应加以界定:第一,纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同,具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权,而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼,这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度;第二,环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同,具体来说是在环境民事公益诉讼中,起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人,而在环境行政公益诉讼中,除了上述起诉人外,我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼,但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三:其一,“为权利而斗争是权利人自己的义务”,把民事权益的保护交给当事人本人,冀望其内在的动因和外在的努力,要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外,现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则,只有尊重和保护公民个人和集团的环境权,才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神,而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与,当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众,把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人,国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二,国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份,这种身份决定它应当充当公共利益的代表,有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力,从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约,它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼,正达到了对行政权力制约的目的,弥补公众监督无力的不足,有利于依法行政目标的实现。
(二) 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化,笔者将诉因分为三种类型,并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一,行为人(除行政机关外)的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到,对于这种问题的解决学者们众说纷纭,笔者认为,行为人的行为不违法不承担行政责任,但要承担民事责任(有损害就有补偿)。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二,对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼,理论界有不同的见解:一种观点主张提起环境民事公益诉讼; 另一种观点认为:我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关,对违反法律、行政法规、规章,给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任,没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关(尤其是公益维护机关)的职责范畴,行政机关理应依法追究行为人的行政责任,如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系(如前所述的纯环境公益侵害),那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态;如果侵害到不特定多数人的间接利益,就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是,行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时,间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告(针对违法行为),如果行政机关仍不履行其法定职责,此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼,间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三,行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象,可参照上述设定提起相应诉讼,这里不再赘述。
(三) 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中,起诉人不是或者不全是为了自身的权益,而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上,他们有别于一般民事诉讼中的原告,以及一般行政诉讼中的行政相对人,他们是以公益的名义起诉的,在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼,他们在这种诉讼中就是国家的代表,因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人,即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
(四) 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一, 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定,在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则,当然举证责任只是一定范围的倒置,不是被告承担全部举证责任,而原告不承担任何举证责任。
第二, 诉讼费用的问题,按照国际惯例,应该免收原告诉讼费用,但笔者认为为了防止滥诉的出现,应先由原告交纳一部分诉讼费用,经审查属合理合法且有意义的起诉时,无论胜诉还是败诉,这部分诉讼费用都应如数返还原告,但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时,诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三, 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉,必然消耗其时间、精力、金钱,若不给原告一定的奖励,则没有提起公益诉讼的激励机制,也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此,笔者设想,在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励,这种奖励应从对被告的经济制裁中提取,或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样,一方面是对原告付出的弥补,另一方面,有利于鼓励更多的人维护社会公益。



参考文献

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江苏省国土资源厅关于印发《江苏省探矿权挂牌出让暂行办法》的通知

江苏省国土资源厅


关于印发《江苏省探矿权挂牌出让暂行办法》的通知

苏国土资发[2002]288号


各市国土资源局:

为培育和规范矿业权市场,推进探矿权市场化建设进程,实现矿产资源资产化管理,促进全省经济发展,省厅决定试行运用市场机制有偿出让探矿权制度。现将《江苏省探矿权挂牌出让暂行办法》印发给你们,并就实施工作的有关要求通知如下:

一、各市国土资源局要结合矿产资源管理秩序治理整顿,全面开展本行政区可出让探矿权的调查和资料整理工作,并将拟出让探矿权的建议及有关资料(坐标、勘查矿种、地质地理简介等)于2002年9月底之前报厅地勘处。

二、积极配合省厅做好拟出让探矿权区块范围的复核工作,查清区块范围内是否已设立了矿权和有无影响探矿权登记的其他情况。

三、认真学习和了解探矿权管理的有关法律法规,做好探矿权挂牌出让的各项准备工作。具备探矿权挂牌出让条件的市(县),可将工作方案报厅批准,接受厅的委托,在厅指导下组织探矿权的挂牌出让活动。

各地在实施过程中有何问题和意见,请及时向省厅反映,以便进一步修改完善。



江苏省国土资源厅

二○○二年九月十三日



























江苏省探矿权挂牌出让暂行办法

(2002年9月13日)



第一条 为适应社会主义市场经济的要求,积极培育和规范矿业权市场,充分发挥市场机制优化配置资源的作用,根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿业权出让转让管理规定》,结合我省矿业权市场实际情况,制定本办法。

第二条 探矿权挂牌出让,是探矿权登记管理机关(以下简称出让人)运用市场机制有偿出让探矿权的一种方式。出让人将拟出让探矿权区块的基本情况和要求发布公告,在规定的期限内接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,竞买人可以多次报价,根据挂牌期限截止时的最高报价结果确定探矿权竞得人。由出让人委托的市、县(市)国土资源管理部门,可以组织探矿权挂牌出让。

第三条 探矿权挂牌出让必须遵循公开、公正、公平和诚实守信的原则。挂牌竞买活动应严格按照竞买规则和程序进行,如发现违反竞买规则,破坏探矿权竞买活动者,将被取消其竞买资格。

第四条 凡符合法律法规规定的探矿权申请条件的自然人、法人或其他经济组织均可参加竞买。

探矿权竞买人应当事先通过学习或咨询,了解有关探矿权管理的法律法规,确认自己是否符合探矿权人的基本条件,是否有能力履行探矿权人的义务。出让人在办理勘查登记手续时,如发现竞得人不能满足上述要求,则不授予探矿权。

第五条 探矿权挂牌依照以下程序进行:

(一)探矿权挂牌出让在省级以上报纸、江苏国土资源网站及指定交易场所发布信息公告。内容包括拟出让探矿权区块简介(范围、矿种、位置)、竞买人资格、竞买方式、竞买保证金、保留价、竞价阶梯、挂牌期限、申请竞买办法等。公告期限不少于20天。

(二)竞买人向出让人填报《探矿权竞买申请书》,通过资格审查后,缴纳规定数额的竞买保证金。

(三)符合条件的竞买人填写报价单报价,出让人确认该报价后,更新显示挂牌价格。

(四)出让人继续接受新的报价,并在挂牌截止时间确定竞得人。

第六条 在规定的期限内无人申请,出让人可调整保留价,重新挂牌出让,或暂时终止该区域探矿权的挂牌出让。

第七条 挂牌竞买时间不少于10天。挂牌期限截止,按照下列规定确定是否成交:

(一)只有一个竞买人报价,且报价高于保留价,挂牌成交。

(二)有两个或者两个以上竞买人报价的,报价最高者为竞得人;报价相同的,先报价者为竞得人。

(三)无应价者,或竞买人的报价低于保留价的,挂牌不成交。

在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的,出让人对挂牌出让的探矿权进行现场竞价,出价最高者为竞得人。

第八条 竞得人须同出让人签订出让确认书。出让确认书对出让人和竞得人具有合同效力。签订出让确认书后,出让人改变竞得结果,或者竞得人放弃竞得探矿权的,应当依法承担责任。

第九条 竞得人缴纳的竞买保证金,抵作探矿权价款。其他竞买人缴纳的保证金,出让人在挂牌出让活动结束后5天内予以退还,不计利息。

第十条 竞得人弃权或违约的,不退还竞买保证金。出让人可按报价递次另行确定竞得人。

第十一条 出让人应在探矿权挂牌出让活动结束后10天内,将挂牌出让结果在指定交易场所和江苏国土资源网站上公布。

第十二条 经挂牌竞买确定的竞得人即为探矿权申请人,在规定期限内,缴纳其在竞买报价中承诺的探矿权价款,依法办理登记手续,领取勘查许可证。

第十三条 竞得人在竞买时如提供虚假文件隐瞒事实的,或采取行贿、恶意串通等非法手段竞得探矿权的,竞买结果无效;造成损失的应当依法承担赔偿责任。

第十四条 探矿权行政管理部门工作人员在挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十五条 本办法从发布之日起施行。



中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2004年)

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令

第三十一号

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2004年12月29日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》公布,自2005年4月1日起施行。

中华人民共和国主席 胡锦涛



中华人民共和国固体废物污染环境防治法

(1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 2004年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订)

目 录

第一章 总 则

第二章 固体废物污染环境防治的监督管理

第三章 固体废物污染环境的防治

第一节 一般规定

第二节 工业固体废物污染环境的防治

第三节 生活垃圾污染环境的防治

第四章 危险废物污染环境防治的特别规定

第五章 法律责任

第六章 附 则

第一章 总 则

第一条 为了防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,促进经济社会可持续发展,制定本法。

第二条 本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。

固体废物污染海洋环境的防治和放射性固体废物污染环境的防治不适用本法。

第三条 国家对固体废物污染环境的防治,实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则,促进清洁生产和循环经济发展。

国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。

国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施,促进固体废物污染环境防治产业发展。

第四条 县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划,并采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施。

国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门组织编制城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划,应当统筹考虑减少固体废物的产生量和危害性、促进固体废物的综合利用和无害化处置。

第五条 国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。

第六条 国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。各级人民政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育,倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。

第七条 国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

第八条 各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

第九条 任何单位和个人都有保护环境的义务,并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。

第十条 国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。

第二章 固体废物污染环境防治的监督管理

第十一条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家固体废物污染环境防治技术标准。

第十二条 国务院环境保护行政主管部门建立固体废物污染环境监测制度,制定统一的监测规范,并会同有关部门组织监测网络。大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。

第十三条 建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目,必须依法进行环境影响评价,并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

第十四条 建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。

第十五条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门,有权依据各自的职责对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

检查机关进行现场检查时,可以采取现场监测、采集样品、查阅或者复制与固体废物污染环境防治相关的资料等措施。检查人员进行现场检查,应当出示证件。

第三章 固体废物污染环境的防治

第一节 一般规定

第十六条 产生固体废物的单位和个人,应当采取措施,防止或者减少固体废物对环境的污染。

第十七条 收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。

禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。

第十八条 产品和包装物的设计、制造,应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。

第十九条 国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。

第二十条 从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便,防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。

第二十一条 对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所,应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用。

第二十二条 在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。

第二十三条 转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的,应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的,不得转移。

第二十四条 禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。

第二十五条 禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。

国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物,应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物,应当依法办理自动许可手续。进口的固体废物必须符合国家环境保护标准,并经质量监督检验检疫部门检验合格。

进口固体废物的具体管理办法,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定。

第二十六条 进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的,可以依法申请行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。

第二节 工业固体废物污染环境的防治

第二十七条 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门对工业固体废物对环境的污染作出界定,制定防治工业固体废物污染环境的技术政策,组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备。

第二十八条 国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。

生产者、销售者、进口者、使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。

列入限期淘汰名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。

第二十九条 县级以上人民政府有关部门应当制定工业固体废物污染环境防治工作规划,推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备,推动工业固体废物污染环境防治工作。

第三十条 产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度,采取防治工业固体废物污染环境的措施。

第三十一条 企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量,降低工业固体废物的危害性。

第三十二条 国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

前款规定的申报事项有重大改变的,应当及时申报。

第三十三条 企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用;对暂时不利用或者不能利用的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。

建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。

第三十四条 禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。

第三十五条 产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物作出妥善处置,防止污染环境。

产生工业固体废物的单位发生变更的,变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担;但是,该单位享有的土地使用权依法转让的,应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。

第三十六条 矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺,减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。

尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场,防止造成环境污染和生态破坏。

第三十七条 拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。

第三节 生活垃圾污染环境的防治

第三十八条 县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。

第三十九条 县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置,可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。

第四十条 对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定,在指定的地点放置,不得随意倾倒、抛撒或者堆放。

第四十一条 清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾,应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定,防止污染环境。

第四十二条 对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。

第四十三条 城市人民政府应当有计划地改进燃料结构,发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源。城市人民政府有关部门应当组织净菜进城,减少城市生活垃圾。

城市人民政府有关部门应当统筹规划,合理安排收购网点,促进生活垃圾的回收利用工作。

第四十四条 建设生活垃圾处置的设施、场所,必须符合国务院环境保护行政主管部门和国务院建设行政主管部门规定的环境保护和环境卫生标准。禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。

第四十五条 从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用,不得用于生产可能危害人体健康的产品。

第四十六条 工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物,并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。

第四十七条 从事公共交通运输的经营单位,应当按照国家有关规定,清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾。

第四十八条 从事城市新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位,以及机场、码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位,应当按照国家有关环境卫生的规定,配套建设生活垃圾收集设施。

第四十九条 农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。

第四章 危险废物污染环境防治的特别规定

第五十条 危险废物污染环境的防治,适用本章规定;本章未作规定的,适用本法其他有关规定。

第五十一条 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录,规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志。

第五十二条 对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所,必须设置危险废物识别标志。

第五十三条 产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。本条规定的申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的,应当及时申报。

第五十四条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划,报国务院批准后实施。县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。

第五十五条 产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。

第五十六条 以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的,应当缴纳危险废物排污费。危险废物排污费征收的具体办法由国务院规定。危险废物排污费用于污染环境的防治,不得挪作他用。

第五十七条 从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证;从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。

禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。

第五十八条 收集、贮存危险废物,必须按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。

贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施,并不得超过一年;确需延长期限的,必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准;法律、行政法规另有规定的除外。

禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。

第五十九条 转移危险废物的,必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单,并向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。未经批准的,不得转移。

转移危险废物途经移出地、接受地以外行政区域的,危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当及时通知沿途经过的设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。

第六十条 运输危险废物,必须采取防止污染环境的措施,并遵守国家有关危险货物运输管理的规定。禁止将危险废物与旅客在同一运输工具上载运。

第六十一条 收集、贮存、运输、处置危险废物的场所、设施、设备和容器、包装物及其他物品转作他用时,必须经过消除污染的处理,方可使用。

第六十二条 产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案;环境保护行政主管部门应当进行检查。

第六十三条 因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。

第六十四条 在发生或者有证据证明可能发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门必须立即向本级人民政府和上一级人民政府有关行政主管部门报告,由人民政府采取防止或者减轻危害的有效措施。有关人民政府可以根据需要责令停止导致或者可能导致环境污染事故的作业。

第六十五条 重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用应当预提,列入投资概算或者经营成本。具体提取和管理办法,由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。

第六十六条 禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。

第五章 法律责任

第六十七条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门违反本法规定,有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)不依法作出行政许可或者办理批准文件的;(二)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;

(三)有不依法履行监督管理职责的其他行为的。

第六十八条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

(一)不按照国家规定申报登记工业固体废物,或者在申报登记时弄虚作假的;

(二)对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放,或者未采取无害化处置措施的;

(三)将列入限期淘汰名录被淘汰的设备转让给他人使用的;

(四)擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的;

(五)在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的;

(六)擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的;

(七)未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;

(八)在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的。有前款第一项、第八项行为之一的,处五千元以上五万元以下的罚款;有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。

第六十九条 违反本法规定,建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程即投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处十万元以下的罚款。

第七十条 违反本法规定,拒绝县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门现场检查的,由执行现场检查的部门责令限期改正;拒不改正或者在检查时弄虚作假的,处二千元以上二万元以下的罚款。

第七十一条 从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便,造成环境污染的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处五万元以下的罚款。

第七十二条 违反本法规定,生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,或者采用淘汰的生产工艺的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正;情节严重的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

第七十三条 尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,未按照国家有关环境保护规定进行封场的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处五万元以上二十万元以下的罚款。

第七十四条 违反本法有关城市生活垃圾污染环境防治的规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

(一)随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的;

(二)擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的;

(三)工程施工单位不及时清运施工过程中产生的固体废物,造成环境污染的;

(四)工程施工单位不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的;

(五)在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的。单位有前款第一项、第三项、第五项行为之一的,处五千元以上五万元以下的罚款;有前款第二项、第四项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。个人有前款第一项、第五项行为之一的,处二百元以下的罚款。

第七十五条 违反本法有关危险废物污染环境防治的规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

(一)不设置危险废物识别标志的;

(二)不按照国家规定申报登记危险废物,或者在申报登记时弄虚作假的;

(三)擅自关闭、闲置或者拆除危险废物集中处置设施、场所的;

(四)不按照国家规定缴纳危险废物排污费的;

(五)将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的;

(六)不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的;

(七)将危险废物混入非危险废物中贮存的;

(八)未经安全性处置,混合收集、贮存、运输、处置具有不相容性质的危险废物的;

(九)将危险废物与旅客在同一运输工具上载运的;

(十)未经消除污染的处理将收集、贮存、运输、处置危险废物的场所、设施、设备和容器、包装物及其他物品转作他用的;

(十一)未采取相应防范措施,造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;

(十二)在运输过程中沿途丢弃、遗撒危险废物的;

(十三)未制定危险废物意外事故防范措施和应急预案的。

有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;有前款第三项、第五项、第六项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;有前款第四项行为的,限期缴纳,逾期不缴纳的,处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。

第七十六条 违反本法规定,危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。

第七十七条 无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得三倍以下的罚款。不按照经营许可证规定从事前款活动的,还可以由发证机关吊销经营许可证。

第七十八条 违反本法规定,将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的,进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的,由海关责令退运该固体废物,可以并处十万元以上一百万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。进口者不明的,由承运人承担退运该固体废物的责任,或者承担该固体废物的处置费用。逃避海关监管将中华人民共和国境外的固体废物运输进境,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七十九条 违反本法规定,经中华人民共和国过境转移危险废物的,由海关责令退运该危险废物,可以并处五万元以上五十万元以下的罚款。

第八十条 对已经非法入境的固体废物,由省级以上人民政府环境保护行政主管部门依法向海关提出处理意见,海关应当依照本法第七十八条的规定作出处罚决定;已经造成环境污染的,由省级以上人民政府环境保护行政主管部门责令进口者消除污染。

第八十一条 违反本法规定,造成固体废物严重污染环境的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;逾期未完成治理任务的,由本级人民政府决定停业或者关闭。

第八十二条 违反本法规定,造成固体废物污染环境事故的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款;造成重大损失的,按照直接损失的百分之三十计算罚款,但是最高不超过一百万元,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;造成固体废物污染环境重大事故的,并由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

第八十三条 违反本法规定,收集、贮存、利用、处置危险废物,造成重大环境污染事故,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八十四条 受到固体废物污染损害的单位和个人,有权要求依法赔偿损失。

赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。

第八十五条 造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。

第八十六条 因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。

第八十七条 固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托,如实提供有关监测数据。

第六章 附 则

第八十八条 本法下列用语的含义:

(一)固体废物,是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。

(二)工业固体废物,是指在工业生产活动中产生的固体废物。

(三)生活垃圾,是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。

(四)危险废物,是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

(五)贮存,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动。

(六)处置,是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。

(七)利用,是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。

第八十九条 液态废物的污染防治,适用本法;但是,排入水体的废水的污染防治适用有关法律,不适用本法。第九十条 中华人民共和国缔结或者参加的与固体废物污染环境防治有关的国际条约与本法有不同规定的,适用国际条约的规定;但是,中华人民共和国声明保留的条款除外。

第九十一条 本法自2005年4月1日起施行。