环境公益诉讼的障碍分析与构建设想/杨瑞英

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 19:51:22   浏览:8603   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
环境公益诉讼的障碍分析与构建设想

作者:杨瑞英


内容摘要:当今,环境纠纷公益化趋向明显,如何解决环境公益纠纷,为维护环境公益提供强有力的程序保障,已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时,理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍,并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想,希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。

关键词:公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化

正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段,环境问题没有被独立成一类特定的法律问题,而随着人类开发利用环境与资源力度的加大,污染环境渠道的增多,越来越多的环境问题呈现了出来,环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的,当环境问题或环境纠纷出现的时候,这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象,呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来,各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等,以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此,环境问题成为一类独立的社会问题,环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛,而且早已突破私益的局限,越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性,地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散,有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云:有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样,然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期,其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说,前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法,首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定;其次是对公益诉讼的类型有不同见解,一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种,另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种;最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法:其一,环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,为研究方便,笔者将它们划分成两类,一类是纯社会公益性环境利益, 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 (特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼) 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二,对环境公益作如上界定之后,不难看出,对这种公益的侵害不限于一种类型,民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型,即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究,此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述,环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型,如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害,都应有相应的制度保障,使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中,除刑事诉讼法明确规定,检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外,另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定,而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定,两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,而环境公益诉讼恰恰相反,它没有直接利害关系人,要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益,要么是纯环境公益(至少在目前状况下不涉及利害关系人)。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显,而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益,其结果必然淡化人们维护公共利益的热情,同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此,要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善,故在此不再细论,这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
(一) 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围,学术界有不同观点,一种观点认为,针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使;还有观点主张,为提高全民维护环境公益的积极性,作为社会主义国家的主人,任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为,公益诉讼中,起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制,原则上,为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量,在以下两个方面应加以界定:第一,纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同,具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权,而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼,这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度;第二,环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同,具体来说是在环境民事公益诉讼中,起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人,而在环境行政公益诉讼中,除了上述起诉人外,我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼,但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三:其一,“为权利而斗争是权利人自己的义务”,把民事权益的保护交给当事人本人,冀望其内在的动因和外在的努力,要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外,现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则,只有尊重和保护公民个人和集团的环境权,才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神,而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与,当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众,把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人,国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二,国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份,这种身份决定它应当充当公共利益的代表,有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力,从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约,它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼,正达到了对行政权力制约的目的,弥补公众监督无力的不足,有利于依法行政目标的实现。
(二) 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化,笔者将诉因分为三种类型,并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一,行为人(除行政机关外)的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到,对于这种问题的解决学者们众说纷纭,笔者认为,行为人的行为不违法不承担行政责任,但要承担民事责任(有损害就有补偿)。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二,对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼,理论界有不同的见解:一种观点主张提起环境民事公益诉讼; 另一种观点认为:我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关,对违反法律、行政法规、规章,给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任,没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关(尤其是公益维护机关)的职责范畴,行政机关理应依法追究行为人的行政责任,如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系(如前所述的纯环境公益侵害),那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态;如果侵害到不特定多数人的间接利益,就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是,行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时,间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告(针对违法行为),如果行政机关仍不履行其法定职责,此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼,间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三,行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象,可参照上述设定提起相应诉讼,这里不再赘述。
(三) 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中,起诉人不是或者不全是为了自身的权益,而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上,他们有别于一般民事诉讼中的原告,以及一般行政诉讼中的行政相对人,他们是以公益的名义起诉的,在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼,他们在这种诉讼中就是国家的代表,因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人,即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
(四) 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一, 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定,在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则,当然举证责任只是一定范围的倒置,不是被告承担全部举证责任,而原告不承担任何举证责任。
第二, 诉讼费用的问题,按照国际惯例,应该免收原告诉讼费用,但笔者认为为了防止滥诉的出现,应先由原告交纳一部分诉讼费用,经审查属合理合法且有意义的起诉时,无论胜诉还是败诉,这部分诉讼费用都应如数返还原告,但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时,诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三, 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉,必然消耗其时间、精力、金钱,若不给原告一定的奖励,则没有提起公益诉讼的激励机制,也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此,笔者设想,在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励,这种奖励应从对被告的经济制裁中提取,或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样,一方面是对原告付出的弥补,另一方面,有利于鼓励更多的人维护社会公益。



参考文献

[1] 谢志勇,论公益诉讼[J],行政法学研究,2002(2)
[2] 蔡虹、梁远,也论行政公益诉讼[J],法学研究,2002(3)
[3] 常英、王云红,民事公诉制度研究[J],国家检察官学院学报,2002(8)
[4] 曾坚,解决行政公益诉讼的思考[J],法学杂志,2002(7)
[5] 陈兴生、宋波、梁远,民事公诉制度质疑[J],人民大学复印资料之诉讼制度、司法制度,2002(3)
[6] 谢志强,论行政公诉权之构建[J],人民大学复印资料之诉讼制度、司法制度,2002(11)
[7] 刘谊军,检察机关“行政公诉权”之再探讨[J],行政与法,2002(5)
[8] 伍玉功、刘道远,构建我国公益诉讼制度的略论[J],湖南省政法管理干部学院学报,2002(8)
[9] 王太高,论行政公益诉讼[J],法学研究,2002(5)
[10]江祖兴、江燕,公民诉讼权利[M],中国社会科学出版社1999年版
[11]吕忠梅,环境法新视野[M],中国政法大学出版社2000年版
[12]郑少华,生态主义法哲学[M],法律出版社2002年版
下载地址: 点击此处下载

焦作市城镇职工大额医疗费用补充保险暂行办法

河南省焦作市人民政府


焦作市城镇职工大额医疗费用补充保险暂行办法



第一条 为建立多层次医疗保险体系,保障职工医疗需求,根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号)和中国保险监督管理委员会《关于配合基本医疗保险体制改革有关问题的通知》(保监发〔1999〕7号),制定本办法。
第二条 城镇职工大额医疗费用补充保险的投保范围为参加焦作市城镇职工基本医疗保险的所有参保人员。
第三条 本办法所称的大额医疗费用补充保险,是指市社会医疗保险中心作为投保人,为参加市城镇职工基本医疗保险的职工集体向商业保险公司投保,参保职工作为被投保人,其保险年度内发生的超出市基本医疗保险社会统筹基金最高支付限额以上的医疗费用,由商业保险公司负责赔付的医疗保险。
第四条 保险年度内,商业保险公司赔付的保险金以保险单载明的保险金额为限。当统筹基金支付的医疗费用累计超出当年最高支付限额后,基本医疗保险统筹基金不再支付,即由大额医疗费用补充保险基金负责赔付;赔付最高限额为每人每年度15万元。住院或紧急抢救过程跨年度(含两个以上年度)的,以出院时间核定保险结算年度。
第五条 本保险的保险费按每人每年度40元缴纳(包括退休人员),其中单位缴纳20元,个人缴纳20元,每年七月份由市社会医疗保险中心一次性按单位统一收缴,统一向商业保险公司划转。
享受公务员医疗补助的参保人员,每人每年度由用人单位从工资或退休费中代扣代缴20元,其余20元从公务员补助费中由市社会医疗保险中心代扣;国有企业下岗职工由本单位再就业服务中心负责缴纳;领取失业保险金的失业人员由失业保险经办机构从失业保险金中直接划转。
第六条 对于新增人员,可补办大额医疗费用补充保险手续,每人每月按4元计收,但最高不得超过40元,享受大额医疗费用补充保险待遇。
第七条 被保险人在本统筹范围内流动,其大额医疗费用补充保险关系可随同转移。被保险人调出本统筹范围时,大额医疗费用补充保险责任终止,所交大额医疗费用补充保险费不予退还。
第八条 参保职工保险年度内发生超出市基本医疗保险社会统筹基金最高支付限额以上的医疗费用,由商业保险公司按结算费用的90%赔付。
第九条 参保职工因病住院医疗费用累计达到市基本医疗保险社会统筹基金最高支付限额时,应在7日内向商业保险公司书面提供住院治疗的基本情况,以便及时掌握被保险人的实际诊疗情况。对属于大额医疗费用补充保险范围的医疗费用,商业保险公司应根据患者病症医疗需求,给予不高于50%的预付金。
第十条 参保职工向商业保险公司申请领取大额医疗费用补充保险金时,须提供以下证明和材料:
(一)申请书;
(二)大额医疗费用补充保险证;
(三)职工医疗保险手册;
(四)参保职工身份证;
(五)定点医疗机构出具的费用清单和收据;
(六)诊断证明、病历和出院证明(复印件);
(七)其它相关的证明和资料。
第十一条 对符合赔付范围的医疗费用,被保险人或其受益人必须在治疗终结后15日内提出申请,手续齐全,商业保险公司须在10日内赔付。
第十二条 用人单位不按规定缴纳医疗保险费的,可暂停其参保职工享受大额医疗费用补充保险待遇,并按《社会保险费征缴暂行条例》予以处罚。
第十三条 商业保险公司与市社会医疗保险中心、定点医疗机构签定合同,就有关事项明确各方的责任、权利和义务。
第十四条 保险人、投保人、被保险人之间发生有关大额医疗费用补充保险争议时,由各争议方协商解决;协商不成的,可提请市医疗保险行政管理机构或法律部门依法裁决。
第十五条 大额医疗费用补充保险的交费标准、保险标准、承保的商业保险公司需调整时,要报请市人民政府批准。
第十六条 本办法由市劳动保障行政部门负责解释。
第十七条 本办法自2001年7月1日起施行。


荆门市机动车污染防治办法

湖北省荆门市人民政府


市人民政府关于印发《荆门市机动车污染防治办法》的通知

荆政发[2001]27号

各县、市、区人民政府,市政府各部门,各大中型企业、事业单位:
  现将《荆门市机动车污染防治办法》印发给你们,请遵照执行。

二○○一年六月七日


荆门市机动车污染防治办法

  第一条 为加强机动车污染防治,改善大气环境质量,保障人民身体健康,根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和国家《汽车排气污染监督管理办法》的有关规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于本市机动车污染防治及监督管理。
  本办法所称机动车污染,是指以汽油、柴油等为燃料的机动车辆所排放的废气及噪声污染。
  第三条 凡制造、改装、组装、销售、维修和使用机动车及车用发动机的单位和个人,均应采取有效的污染防治措施,做好机动车污染防治工作。
  机动车发动机排气管、曲轴箱、油箱及燃油系统排放、燃料蒸发的污染物,必须符合国家规定的排放标准。
  第四条 市环境保护行政主管部门(以下简称市环境保护部门)会同公安部门对全市的机动车污染防治实施统一监督管理;负责按照国家有关机动车污染防治的标准和各项技术规范,做好机动车排污检测管理工作,推广机动车污染防治实用技术。
  第五条 机动车辆排污检验必须作为机动车辆初次检验、年度检验和抽检内容。检测合格的,由市环保部门发给《机动车污染物排放合格证》。
  第六条初次检验达不到国家规定的排放标准的汽车不发牌证;年检达不到国家规定的排放标准的汽车,不得继续行驶;对抽检的车辆,其排放达不到国家规定的排放标准的,由环保部门按有关规定给予处罚。
  第七条对排放污染物超标的机动车,应到环保部门会同公安部门认可的机动车辆污染专业治理单位进行治理。经治理合格后的车辆,方可取得合格证。对未取得合格证的,公安部门不予办理上牌、年检手续。
  第八条 凡制造、改装、组装机动车及车用发动机的生产者,应将机动车污染防治纳入产品质量监督内容,产品经省石油产品检测中心和市环境监测站检测合格后,方可出厂。
凡销售机动车及车用发动机的经营者,应将排气与噪声污染防治要求纳入订货合同,对污染超过规定排放标准的,不得销售。
  第九条 凡从事机动车大修、发动机总成维修的经营者,应将排气与噪声污染防治纳入机动车维修内容,车辆维修后的污染状况必须经过市环境监测站检验合格方可出厂。
  第十条 凡通过治理后的车辆应达到国家规定的排放标准,并保持车辆一年内排污随时抽检合格。
  机动车污染严重,不能通过维修和安装净化装置消除污染的,应停止使用或强制淘汰。
  第十一条 凡在本市生产、销售、安装、使用的机动车污染净化装置,必须取得国家环保局认证书,并经市环保局进行适应性检测。
  机动车污染净化装置的生产、销售及安装单位必须按规定确保产品质量和安装质量,并实行质量保质期制度。
  第十二条 市环境保护部门应加强对机动车污染检测的监督管理和技术指导,会同市质量技术监督管理部门对生产、销售的机动车及车用发动机产品实行排污抽检;会同市运输行政管理部门对维修的机动车及车用发动机实施排污抽检。
  第十三条 市环境保护监测站为全市从事机动车辆排污检测的指定单位。机动车超标环境噪声排污费、机动车超标废气排污费、机动车噪声测量费按省物价局、省财政厅鄂价费字[1993]32号文件规定收取。
  汽车排气污染的初检、年检和对汽车生产企业的抽检,按当地物价部门核定的标准收取检测工本费。对汽车排气污染的路检、对汽车保有单位的抽检以及对维修厂维修后汽车的抽检,凡不超标者不收检测费。
  第十四条 对机动车排污检测结果有异议的,向市环境保护部门申请复议。
  第十五条对违反本办法规定的单位和个人,按环保有关法律、法规予以处罚。
  第十六条 环境保护监督管理人员和其他行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或其上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第十七条 本办法由市环境保护局负责解释。
  第十八条 本办法自发布之日起施行。